Ponce En Marcha

 INFORME PERICIAL

CASO DE PONCE EN MARCHA

POR

Elías R. Gutiérrez, Ph.D.

Estimado del Costo Económico e Impacto Fiscal Sufrido por el Municipio Autónomo de Ponce Por Motivo de la Cancelación o Posposición de Proyectos Incluidos en el Programa de Inversiones del Plan de Ordenamiento Territorial y en un Convenio de Obras con Agencias del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Municipio Autónomo de Ponce

v.

Autoridad de Carreteras y Transportación, Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Autoridad de Edificios Públicos, Autoridad de Energía Eléctrica, Carlos Vivoni en su condición de Secretario del Departamento de la Vivienda, Pedro Gelabert en su condición de Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, Puerto Rico Telephone, CompanyJunta de Planificación

[RE: Caso Civil Núm. JAC-93-0485(603)]

enero de 1996

(Se excluyen las gráfias, tabulaciones y anexos del documento original)

1.    Introducción

La controversia entablada entre el Municipio Autónomo de Ponce y el gobierno central del Estado Libre Asociado surge de la resistencia del gobierno central a cumplir con disposiciones de ley en reacción a iniciativas del gobierno municipal dirigidas a poner en práctica un esfuerzo de planificación y autogestión fundamentados en la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.[1]  La política pública que da lugar a la reforma municipal de 1991 busca otorgar a los municipios de Puerto Rico el mayor grado posible de autonomía.  Para ello provee a los gobiernos municipales herramientas de índole financiera, así como poderes y facultades necesarios para desempeñarse de forma efectiva como agentes potenciadores del desarrollo urbano, social y económico ordenado.

El proceso de planificación contemplado por la Ley de Municipios Autónomos parte la delegación de autoridad a los municipios para formular planes de ordenación territorial.[2]  La Ley identifica tres (3) tipos de planes de ordenación que atienden dimensiones distintas del espacio territorial.  Estos son:  1) el Plan Territorial; 2) el Plan de Ensanche; y 3) el Plan de Área.

El Plan Territorial se desarrolla en función de tres (3) conjuntos de documentos. Estos son: 1) el Memorial; 2) el Programa; y 3) la Reglamentación.  De éstos, la función y el contenido requerido por la ley en cuanto al Programa de Acción resultan críticos para comprender a cabalidad la situación por la que atraviesa el Municipio Autónomo de Ponce.

La ley establece que el Programa contendrá los siguientes documentos básicos:

  1. Programa de Proyectos Generales que incluya la identificación, evaluación económica y financiera y el itinerario de proyectos de desarrollo económico social y físico para el territorio municipal.
  2. Programa de vivienda de interés social que incluya los proyectos y programas para atender estas necesidades.
  3. Programa de ensanche para el suelo urbanizable programado.  Este programa de ensanche será requisito para la evaluación del Plan de Ensanche y para convertir el suelo urbanizable no programado en suelo urbanizable programado.
  4. Programa de Proyectos de Inversión certificados por las agencias públicas correspondientes.  Esta sección formaliza el compromiso de inversión acordado, mediante certificación, entre las agencias públicas y el municipio.

Siguiendo el procedimiento dispuesto por ley, el gobierno municipal de Ponce desarrolló como instrumento básico de acción, para asegurar la realización en tiempo de obras de infraestructura consideradas esenciales para el desarrollo de la ciudad y para beneficio de la región circundante, un Programa de Proyectos de Inversión.  Dicho programa se produce en coordinación con las agencias del gobierno central.[3]  Los planes que conforman el conjunto requerido por ley se someten a la Junta de Planificación para revisión y eventual aprobación.  Más aun, la Junta de Planificación adopta los planes y el gobernador los aprueba.  De manera que el contenido de los planes de ordenación territorial y la programación de obras son de completo y anticipado conocimiento de las agencias del gobierno central.  El requisito para que los planes puedan entrar en vigor es, de hecho, la adopción de los mismos por la Junta de Planificación y la aprobación que realiza el gobernador, comprometiendo así a todas las agencias y departamentos del Estado Libre Asociado con el programa de acción.

El Programa de Inversiones del Municipio Autónomo de Ponce calendarizó obras públicas (proyectos) certificadas por las agencias pertinentes del gobierno central.  Las agencias se comprometieron con el gobierno municipal a comenzar y completar ciertas obras dentro de un periodo de tiempo pre-acordado.  Posteriormente, y a raíz del cambio producido por las elecciones del 1992, las agencias del gobierno central cancelaron o postergaron el comienzo y realización de los proyectos programados.

La dislocación sufrida por el Municipio Autónomo de Ponce por la desarticulación de la programación de sus proyectos de inversión ha tenido efectos económicos sobre la ciudad, sobre la región circundante y aun sobre la economía de Puerto Rico.  Los efectos económicos se traducen en puestos de trabajo perdidos, ingreso neto no generado y un potencial de oportunidades de desarrollo no realizables.  Dicho potencial perdió su viabilidad ante la ausencia de la infraestructura y de un ordenamiento territorial, sensitivo a las necesidades y aspiraciones de la ciudad.  El ordenamiento territorial es ingrediente esencial que contribuye a la calidad de vida y al clima de inversión.  Un ordenamiento territorial que optimice el uso del espacio y que organice las actividades comerciales, industriales, residenciales y recreativas, constituye un objetivo primordial de la gestión de planificación de largo alcance en la que embarcó el gobierno municipal de Ponce.

La cancelación o postergación de los proyectos de inversión programados ha resultado en pérdidas pecuniarias para el Municipio Autónomo de Ponce.  El impacto fiscal de dichas pérdidas se produce vía recaudos no realizables por concepto de arbitrios y patentes y por el recaudo rezagado, y por ende menguado en valor, de las sumas que eventualmente puedan ser realizadas por concepto de los efectos que puedan derivarse de proyectos terminados con retraso y de forma inconexa con el resto de un programa de inversiones trunco.

Este informe recoge nuestro mejor estimado en cuanto al costo económico asociado a la cancelación o postergación de los proyectos de inversión programados.  El informe presenta, además, nuestro mejor estimado del daño fiscal sufrido por el gobierno municipal por concepto de la recaudación perdida o recibida de forma parcial o con retraso.  La pérdida de oportunidades de desenvolvimiento económico y sobretodo la pérdida irreparable de tiempo y esfuerzo, así como el menoscabo sufrido por el orgullo colectivo de la comunidad, no son de fácil cuantificación con los instrumentos disponibles al economista.  No obstante, son tan reales como los daños pecuniarios sufridos por el gobierno municipal.

El Anejo que forma parte de este informe contiene una serie de exhibits que consisten de tablas en las cuales se resumen los resultados del análisis cuantitativo que fue realizado para estimar los daños económicos y fiscales sufridos por el incumplimiento de las agencias del gobierno central.

2.    Procedimiento Metodológico

El estimado realizado para determinar el impacto económico y fiscal sufrido, que se deriva de la cancelación o postergación de los proyectos que forman parte del Programa de Proyectos de Inversión de Ponce, requirió completar los siguientes pasos: 

  1. Preparación de una base de datos para el conjunto de proyectos convenidos que fueron detenidos por el gobierno central.  La base de datos incluye una descripción de cada proyecto, el coste estimado de inversión asociado a cada proyecto, así como la programación de la construcción de los proyectos por las agencias y por año.[4]
  2. Estimación del coste económico, obtenido mediante la utilización de coeficientes de requisitos derivados de una matriz de Insumo-Producto[5] elaborada para la economía de Puerto Rico por la Junta de Planificación.[6]  La medida cuantitativa del impacto se obtuvo en términos del ingreso, del empleo y la producción perdida.  El impacto esperado por razón de cambios en los componentes de la Demanda Final[7]de la matriz de Insumo-Producto tiene efectos directos, indirectos e inducidos.  Los efectos así denominados fueron estimados por separado y luego agregados para obtener una medida de impacto total.
  3. Estimación del impacto fiscal en términos de las recaudaciones no realizadas por el gobierno municipal como resultado de la cancelación, o posposición, de los proyectos públicos y privados, ante el incumplimiento de las agencias del gobierno central con el programa de inversiones convenido por las partes.
  4. Estimación de la responsabilidad del daño fiscal ocasionado al Municipio de Ponce, desglosada por agencia responsable.

Las secciones subsiguientes de este informe contienen una explicación de los procedimientos analíticos, y de los resultados cuantitativos obtenidos, en relación al estimado de daños infligidos al Municipio de Ponce por el gobierno central y sus agencias.

3.    Impacto Económico del Programa de Inversiones

3.1    Coste de Inversión Programado

Los proyectos identificados por el Municipio Autónomo de Ponce como esenciales para el desarrollo ordenado del territorio, fueron incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial[8] y en un Convenio con el gobierno central.[9] Las agencias y los departamentos del gobierno central quedaron obligados con este programa de inversiones por disposición de ley y por contrato.  De hecho, la Sección 13.011 de la Ley de Municipios Autónomos dispone con claridad que la obligación de las agencias y departamentos del gobierno central ocurre de forma automática una vez el Gobernador aprueba el Plan de Ordenación.  La Junta de Planificación queda además obligada a incorporar con prioridad en su Programa de Inversión de Cuatro Años a los proyectos certificados de inversión incluidos en el Plan.  Dice la Sección 13.011:

Una vez aprobado por el Gobernador, el Plan de Ordenación obligará a las agencias públicas al cumplimiento con los programas de obras y proyectos incluidos en la sección del programa de proyectos de inversión certificados por las agencias públicas.  La Junta de Planificación le dará consideración prioritaria a dicha sección en la preparación de su Programa de Inversiones de Cuatro Años, dispuesto en la Ley número 75 de 24 de junio de 1975, según enmendada, igualmente lo hará la Oficina de Presupuesto y Gerencia en el presupuesto anual que se someta a la Asamblea Legislativa.  Las corporaciones públicas quedarán obligadas en sus propios presupuestos.[10]

El coste de construcción de la inversión del agregado de los proyectos programados y certificados (incluidos en la Demanda Enmendada) totaliza $245 millones.[11]  La programación de los proyectos permite definir un periodo de construcción de obras que transcurre desde año fiscal 1993, en que el conjunto de proyectos comenzaba a construirse, hasta el 1997, en que se anticipaba la terminación de los más tardíos.[12] El primer año se contempla la mayor intensidad de gasto de inversión en construcción estimada en aproximadamente $70.7 millones.[13]  Durante el año fiscal 1997, y anticipándose que se habría ya construido gran parte de los proyectos, la inversión programada para los que terminaban ese año se estimó en $13.7 millones.[14]

3.2    Repercusión Económica de los Proyectos de Inversión

3.2.1    Análisis Estático-Comparativo

El modelo de Insumo-Producto parte del complejo tejido de relaciones interindustriales que configuran una economía.  El análisis de Insumo-Producto tiene como elemento central una tabla, o matriz, de transacciones que toma cuenta de las ventas (en las filas de la matriz) y de las compras (en las columnas de la matriz) realizadas entre todas las empresas de una economía clasificadas en un número de sectores. La Matriz de Transacciones Interindustriales refleja la estructura económica del país o región, partiendo de una base de datos registrados durante un año particular.

La Economía Interindustrial se ocupa del análisis cuantitativo de la interdependencia de las unidades de producción y de consumo en una economía moderna.  Estudia, en particular, las interrelaciones que existen entre los productores en su carácter de compradores de sus producciones mutuas, como consumidores de recursos escasos, y como vendedores a los consumidores finales.[15]

La publicación más reciente de una tabla de Insumo-Producto para Puerto Rico corresponde al año fiscal 1982.  El análisis de Insumo-Producto permite medir el impacto directo, indirecto e inducido por cambios en la Demanda Final.  La Demanda Final está compuesta por varias categorías de gasto. 

La producción total de una economía suple requerimientos, o demandas, de carácter intermedio y final.  La Demanda Intermedia consiste de las compras de productos y servicios que realizan las empresas para producir otros bienes y servicios.  Los bienes y servicios que son destinados a su uso final constituyen la Demanda Final de la economía. La inversión constituye uno de los componentes de la Demanda Final.

Los impactos generados por cambios en los componentes de la Demanda Final, por ejemplo en inversión, se traducen, a su vez, en requisitos directos, indirectos e inducidos,[16] de empleo, ingreso y producción.  Estos requisitos se estiman utilizando coeficientes derivados de la Matriz de Transacciones Interindustriales. Estos se denominan como coeficientes de Insumo-Producto.  Los coeficientes de Insumo-Producto permiten estimar el impacto sobre la producción total, el ingreso, y la demanda por mano de obra, que genera el gasto de cada millón de dólares de inversión adicional en construcción.[17] Véase el Diagrama 1 para una ilustración esquemática de la secuencia de efectos.

 Dada la estructura económica de Puerto Rico reflejada por la Matriz de Transacciones Interindustriales de 1982, una inversión de $249.6 millones en proyectos de construcción tiende a generar en Puerto Rico una producción adicional de $169.7 millones y 6,871 puestos de trabajo adicionales.  Estos se refieren a los efectos denominados por los economistas como directamente relacionados con la actividad de la construcción.

No obstante, la actividad económica tiende a generar efectos de carácter indirecto sobre otros sectores de la economía.  Esos efectos indirectos multiplican el gasto original y producen una demanda adicional por bienes y servicios.  Se generan así aumentos adicionales, pero indirectos, en empleo y en ingreso neto.  Los efectos indirectos de la inversión programada sobre el ingreso neto, sumados a los efectos directos, se estimaron en $374.4 millones.[18] Así mismo, los efectos indirectos de la inversión sobre el requisito de empleo, sumados a los requisitos directos, se estimaron en 9,065.

Como ha sido mencionado anteriormente, la Demanda Final se compone por el gasto relacionado con los bienes y servicios que se adquieren para uso final. Las grandes categorías de la Demanda Final son el gasto de consumo, las exportaciones y (como ya fue señalado) la inversión.  Los efectos directos e indirectos sobre el empleo y el ingreso inducen, a su vez, cambios adicionales en los componentes de la Demanda Final de la economía.   Añadiendo el efecto inducido a los efectos directos e indirectos, se estima que la inversión programada hubiera generado $599 millones de ingreso neto.  De igual forma, los efectos directos, indirectos e inducidos por los proyectos públicos sobre el empleo se estiman en 29,158,693 horas-persona[19] requeridas de trabajo.[20], [21]   La distribución en el tiempo de estos efectos se discute en la Sección 3.2.2, Análisis Dinámico,  página 14, de este informe. 

3.2.2     Análisis Dinámico

Por ser de carácter estático, el análisis basado en la matriz de Insumo-Producto tiene limitaciones al recoger el efecto de cambios estructurales sufridos por una economía.[22]  Los cambios estructurales, por definición, pueden alterar las relaciones, o eslabonamientos, entre sectores industriales que la Matriz de Insumo-Producto presupone constantes.  Para compensar dicha limitación, se recurrió a un análisis dinámico.  Con este propósito, se desarrolló un modelo que permite estimar el impacto que ejerce sobre el ingreso neto un cambio en el nivel de empleo originado en el sector de la construcción.  La estimación de los coeficientes del modelo requirió un procedimiento econométrico que utilizó series históricas (anuales)[23] de:

  1. 1.    Ingreso Neto;
  2. 2.    Ingreso Neto Interno generado por el sector de la construcción;
  3. 3.    Empleo del sector de la construcción; e
  4. 4.    Inversión en construcción realizada en Puerto Rico. 

Los coeficientes que provee el modelo, conjuntamente con los requisitos de empleo estimados a partir de la matriz de Insumo-Producto, fueron utilizados para obtener el incremento anual en el ingreso neto nacional, y en el ingreso neto interno, originado en el sector de la construcción, que habría ocurrido como efecto de la realización de la inversión programada para Ponce. 

Aun cuando los proyectos programados por las agencias fuesen comenzados tardíamente, habría una pérdida real, por razón de la demora, en términos del valor presente del flujo de ingresos asociado con cada proyecto.  El estimado del valor presente del flujo esperado de ingreso neto se obtuvo incorporando la disminución que ocurre en el valor en la medida en que los ingresos parciales se alejan en el tiempo.  Este procedimiento requiere que se descuenten los ingresos futuros antes de totalizar los componentes anuales esperados.

Toda construcción requiere la aplicación de recursos de índole diversa para hacer realidad un proyecto.  La construcción, por ejemplo, utiliza materiales, equipos y personas empleadas en diversas actividades relacionadas con el proceso de construcción.  Las relaciones entre los insumos requeridos, por millón de dólares de inversión de construcción, sufren cambios a través del tiempo ya que reflejan cambios en las relaciones técnicas de insumo producto.[24] 

La inversión en construcción genera ingresos por concepto de salarios y jornales, pagos por servicios profesionales, rentas, ganancias e intereses.  El gasto relativo a la inversión en construcción incluye una partida que se separa para tomar cuenta del desgaste de las estructuras ya construidas.  Esa partida se denomina depreciación.  Las cuentas sociales no consideran la depreciación de la infraestructura pública ni se adjudica un estimado de depreciación al sector de gobierno.  La depreciación sí se contabiliza para el acervo de capital del sector privado. El ingreso neto, por lo tanto, mide el agregado de la compensación a empleados, profesionales, rentas y otros ingresos procedentes de la propiedad que incluyen ganancias, dividendos e intereses.  El flujo de ingreso que ocurre al efectuarse el gasto asociado con la inversión en construcción se ajusta restándole la depreciación estimada para ese año y se produce de esa forma un concepto denominado ingreso neto.

El gasto de inversión en los proyectos generaría requisitos de mano de obra que han sido estimados durante cada uno de los años comprendidos entre el fiscal 1993 y el fiscal 1997.  El fiscal 1993 hubiese generado unos 1,947 puestos de trabajo directamente asociados con la actividad de la construcción.  Durante el periodo de 5 años fiscal 1993 a fiscal 1997 el gasto relacionado con la inversión en los proyectos hubiese generado un flujo de ingreso neto originado en la actividad de construcción montante a $52 millones.  Esos $52 millones se hubiesen distribuido de forma marginalmente descendente a través del periodo comenzando con $14.7 millones en el año fiscal 1993 hasta $2.9 millones en el año fiscal 1997.

Más aun, el gasto derivado de la inversión en construcción a realizarse en Ponce no hubiese quedado limitado en sus efectos a la región geográfica inmediata circundante a la ciudad de forma exclusiva. Por el contrario, el efecto hubiese rebasado la frontera territorial de la ciudad y se habría reflejado sobre el ingreso neto agregado de Puerto Rico.  De suerte que durante el periodo de 5 años el ingreso neto de Puerto Rico hubiese experimentado un aumento de $307.4 millones por razón de la construcción asociados a los proyectos de Ponce.  Estos $307 millones también se habrían distribuido durante los años fiscal 1997.  Durante el fiscal 1993 el agregado de ingreso neto de Puerto Rico hubiese aumentado en $87.1 millones.  Para el fiscal 1997, ya habiéndose completado gran parte de los proyectos, el ingreso neto agregado del País habría aumentado en $16.8 millones.

Dado que los ingresos producidos por la inversión en los proyectos se darían a través de un periodo de cinco (5) años, es necesario convertir el valor de ese flujo anticipado de ingresos a su equivalente en valor presente.  Con ese propósito, el flujo de ingresos anticipado ha sido descontado para obtener un estimado de su valor presente.  El valor presente del cambio en el ingreso neto que se hubiese originado de la construcción en Ponce se estimó en $41.6 millones de 1993.  El valor presente de la contribución que hubiese hecho esta construcción al  ingreso neto agregado de Puerto Rico se estimó en $246.1 millones.[25]

Los efectos indirectos, así como los efectos inducidos, que emanarían de los proyectos de inversión programados fueron estimados y se presentan en esa secuencia.[26]

El ingreso neto que hubiese originado el sector de la construcción por razón de los proyectos, tomando en consideración tanto el gasto directo como los efectos indirectos e inducidos, se estima de $107.8 millones durante los cinco (5) años programados de construcción.  El ingreso neto agregado de Puerto Rico hubiese aumentado en $513.0 millones, considerando los efectos directos, indirectos e inducidos.  El valor presente del flujo de ingresos antes mencionado se estimó en $86.3 millones y $410.7 millones respectivamente.

4.    Daño fiscal infligido al Municipio

Se ha realizado un estimado de la pérdida de ingresos fiscales sufrida hasta la fecha por el Municipio Autónomo de Ponce por razón de la cancelación o posposición de proyectos certificados y convenidos con agencias o departamentos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.  El estimado incluye la pérdida de recaudos por concepto del arbitrio de construcción, patentes y contribuciones sobre la propiedad.  Se ha estimado la pérdida sufrida por ingresos no recaudados durante el período programado de construcción de los proyectos, así como durante un periodo de diez (10) años posterior a la terminación programada del proyecto público más tardío –según el programa convenido con las agencias del gobierno central.  La pérdida fue calculada mediante el procedimiento de estimación que se describe en la próxima sección de este informe.

4.1    Pérdida por Arbitrio de Construcción

Partiendo del estimado de inversión de capital que las agencias utilizaron al programar los proyectos, se obtuvo el recaudo que dichos proyectos hubiesen generado por vía del arbitrio de construcción que impone el gobierno municipal.

El gobierno municipal establece el arbitrio de construcción a partir de una escala.  Para proyectos que exceden un costo de construcción de $20,000, el arbitrio se calcula a base de un tres (3%) por ciento del valor total del proyecto, sobre el exceso de $20,000, más una cantidad mínima de $300.

Dado que el valor presente del flujo esperado de ingresos (por concepto del arbitrio de construcción) se ve afectado por la fecha en que se realizan los recaudos, es necesario hacer un estimado de la disminución que sufre el valor del montante recaudado, o a recaudarse, con rezago.  Para realizar dicho estimado se debe contar con las fechas sustitutas de comienzo y terminación de cada proyecto.  Para propósitos de estos cálculos, aquellos proyectos para los cuales no existen fechas sustitutas se les ha considerado cancelados. 

El estimado de ingresos fiscales perdidos por concepto del arbitrio de construcción asciende a $9,413,091.  La pérdida incluye, tanto la derivada de los proyectos públicos como, la de ciertos proyectos privados[27] que, al depender de la construcción de infraestructura pública programada, no pueden construirse.  El estimado del componente público asciende a $5,312,582 mientras el componente que surge de proyectos privados asciende a $4,100,509.

4.2    Pérdida por Patentes

4.2.1    Periodo de Construcción Programada

En 1988 el Municipio Autónomo de Ponce recaudó $3,683,261 por concepto de patentes municipales.  En 1994 la recaudación por dicho concepto ascendió a $10,340,916. Se ha estimado la pérdida que corresponde a los ingresos por concepto de patentes que el Municipio ha dejado de recaudar, al cancelarse o posponerse las obras programadas. Para arribar al estimado de pérdida de ingresos por concepto de patentes, se utilizó el procedimiento descrito a continuación.

El nivel de empleo es un buen indicador de actividad económica.  El Departamento del Trabajo y Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico publica estadísticas de empleo regularmente.  El empleo promedio anual se utilizó como instrumento en un modelo econométrico para estimar la pérdida de ingresos por concepto de patentes.  Los coeficientes del modelo se estimaron utilizando series de empleo y recaudos por patentes durante el periodo fiscal 1985-1993.  Se estimó el grado con que el indicador de actividad económica se ha correlacionado históricamente con la recaudación por concepto de patentes.  Se halló que más de un 90 por ciento de la variación anual en la recaudación por concepto de patentes se explica por variaciones en la actividad económica.  La relación empírica hallada permite llegar a un estimado de la pérdida de recaudación,[28] derivada de reducciones anticipadas en la actividad económica ocasionada por la cancelación o posposición de los proyectos de inversión.

Mediante la aplicación del procedimiento, descrito anteriormente en este informe, que utiliza coeficientes derivados de la matriz de Insumo-Producto, se obtuvo el número de puestos de trabajo perdidos al dislocarse el programa de proyectos de inversión.  Se estimó el empleo directo requerido y el empleo indirecto e inducido que la construcción de esas obras generaría.  La técnica aplicada para obtener los estimados en este caso fue la siguiente.

La pérdida en empleo potencial anticipada se tradujo a un por ciento de cambio sobre el nivel de empleo oficial informado[29]para Ponce correspondiente el año fiscal 1993, v.gr., 50,242 personas.  Incorporando este dato, y los correspondientes a los años subsiguientes,  en el modelo, se estimó la pérdida para el periodo fiscal 1993-97.  La Tabla 1 presenta los estimados anuales de esa pérdida.

Tabla 1 Pérdida por Concepto de Patentes Durante el Periodo de Construcción Programada Años Fiscales 1993 – 1997

Año Fiscal

Pérdida

1993

$2,780,513

1994

2,598,832

1995

3,956,529

1996

5,431,462

1997

   1,627,093

Total

$16,394,430

El estimado total de ingreso perdido por concepto de patentes durante el período programado de construcción asciende a  $16,394,430.

4.2.2    Periodo Post-Construcción Programada

La pérdida fiscal sufrida por el gobierno municipal no se limita a los arbitrios por concepto de construcción no recaudados, ni a los ingresos por concepto de patentes perdidos, durante el periodo de construcción.  Ello es así porque, una vez construidas, la presencia permanente de las obras de infraestructura comprendidas en el programa habría posibilitado actividad económica futura través de los años.  Aunque es difícil aquilatar la magnitud de esa actividad económica, es razonable esperar que las instalaciones construidas, operando en conjunto, sostendrían cierto nivel de actividad económica.  Esa actividad económica se traduce en ingreso, consumo y ventas –que a su vez, generan ingresos por patentes.  Un estimado muy conservador de ese potencial perdido se obtiene al suponer que el mismo sería por lo menos de magnitud consistente con el inducido durante el periodo de construcción.

Si sólo aquel componente del aumento en la demanda final, inducido por la construcción de las obras, se mantiene posteriormente, se obtiene un estimado del ingreso mínimo razonable que se perderá por patentes.  Nótese que este procedimiento es conservador porque descarta los componentes de actividad que son resultado directo e indirecto de la construcción.

Por lo tanto, para obtener el estimado de las recaudaciones futuras por concepto de patentes que el Municipio pierde se parte del estimado de empleo inducido por las obras.[30]  Se aplicó el procedimiento utilizado anteriormente[31] para estimar los recaudos perdidos durante el período de construcción programado. Traducido a ingreso por patentes, el efecto sobre la recaudación, que produciría la presencia de 5,683 puestos de trabajo[32] adicionales y la actividad económica que inducirían,  se estimó en $3,781,710 por año.[33]

Suponiendo que la recaudación anual se mantiene constante, el valor presente del flujo anual, por un periodo de diez (10) años, se obtiene utilizado como factor de descuento una tasa de 5 por ciento anual.   El valor de esta pérdida es de $28,789,717.[34]

4.3    Pérdida por Contribuciones sobre la propiedad

4.3.1    Periodo de Construcción Programada

El procedimiento seguido para estimar la pérdida incurrida por concepto de contribuciones sobre la propiedad por la cancelación o posposición de los proyectos es metodológicamente similar al utilizado para estimar la pérdida por concepto de patentes.[35]

Siendo el nivel de empleo, como ya se ha explicado, un buen indicador de actividad económica, el mismo se utilizó como variable instrumento en un modelo que estima la pérdida por concepto de contribuciones sobre la propiedad.   El modelo explica el  86.2% de las variaciones porcentuales en los recaudos del Municipio provenientes de contribuciones sobre propiedad mueble e inmueble. 

Dado que un componente importante de la propiedad consiste en el acervo inmueble, el modelo incorpora los recaudos del periodo (año fiscal) anterior como variable instrumento que refleja el componente permanente de la base impositiva.  El coeficiente de elasticidad correspondiente a la variable instrumento, que indica variaciones en actividad económica, v.g., empleo, fue estimado en 0.684.[36] El coeficiente de elasticidad correspondiente al componente permanente, v.gr., propiedad inmueble fue estimado en1.351.

El modelo fue utilizado para estimar la pérdida por concepto de contribuciones sobre la propiedad sufrida por el Municipio durante el periodo programado para la construcción de las obras y la pérdida ocasionada por la actividad económica que no podrá generarse en el futuro, dada la ausencia de las obras.

4.3.2    Periodo Post-Construcción Programada

La plataforma de infraestructura que provee el programa de inversiones convenido tiene como objetivo viabilizar y ordenar el crecimiento del Municipio de Ponce.  El crecimiento de la ciudad, en su aspecto físico, conlleva la construcción de proyectos comerciales y residenciales.  Estos constituyen un aumento del acervo de propiedad inmueble tributable y parcialmente tributable.  Además, el crecimiento físico de la ciudad estimula la actividad económica, aun por la sola presencia de una mayor población.

Los factores arriba mencionados conllevan un aumento en la actividad económica inducida por los proyectos programados.  Para obtener el estimado de las recaudaciones futuras, por concepto de contribución sobre la propiedad, se siguió el mismo procedimiento utilizado y descrito anteriormente para estimar los recaudos perdidos por concepto de patentes.[37] El efecto sobre la recaudación se estimó en $4,192,899 por año. 

Bajo el supuesto que la recaudación anual mínima se mantenga constante, el valor presente del flujo anual se obtendrá sumando el valor descontado por un periodo de diez (10) años.  El valor de esta partida se estimó en $32,376,452. Como en el caso anterior (al estimar la pérdida por patentes), se utilizó como factor de descuento una tasa de 5 por ciento anual.   De igual forma, el estimado toma en consideración que la construcción de un número de proyectos ha dado comienzo.

5.    Pérdidas Derivadas de Proyectos Privados no Realizados

Los estimados de pérdida que se han presentado hasta este momento se derivan de las obras programadas por las agencias del gobierno central.  No obstante, un número de proyectos privados de envergadura está íntimamente relacionado con el programa de inversiones convenido, pues dependen para su realización de la infraestructura que sería provista.  Al igual que los proyectos públicos, los proyectos privados tienen efectos sobre la economía y, por lo tanto, sobre las recaudaciones del Municipio.  De ahí que se justifique aplicar la metodología utilizada anteriormente para estimar las pérdidas y daños que emanan de la cancelación o posposición de proyectos privados (que son dependientes de la construcción de infraestructura programada).

La pérdida estimada por concepto de arbitrio de construcción derivada de proyectos privados en suspenso se estimó en $4,100,509.

La pérdida estimada por concepto de patentes no recaudadas durante el período de construcción,[38] derivada de proyectos privados en suspenso, se estimó en $7,520,279; y en $15,996,712  debido a la ausencia de la actividad económica que inducirían los proyectos privados durante el periodo post-construcción.

La pérdida estimada por concepto de contribuciones sobre la propiedad durante el período de construcción, derivada de proyectos privados en suspenso, se estimó en $3,704,918; y en $28,608,398  por la ausencia de la actividad económica atribuible a los proyectos privados (no construidos).

6.    Pérdida Total

La detención de los proyectos programados por las agencias del gobierno central, y ciertos proyectos privados dependientes, ha tenido un costo económico para la ciudad, el gobierno municipal y la región de Ponce.   Los daños económicos se traducen en empleos perdidos y en ingreso no generado durante el período de construcción programado y durante los años posteriores a la construcción.  Los daños al gobierno municipal se traducen en ingresos perdidos por concepto de arbitrios de construcción, patentes y contribuciones sobre la propiedad no realizados durante el periodo programado de construcción y durante los años posteriores.

Nuestro mejor estimado de la pérdida fiscal sufrida por el gobierno municipal como consecuencia de la detención del programa de inversiones convenido con las agencias del gobierno central asciende a un gran total de $146,540,492.  La distribución por origen de esta pérdida se presenta en la Tabla 2.

Tabla 2

Pérdida Fiscal del Municipio Autónomo de Ponce por Incumplimiento de las Agencias del E.L.A. al Programa de Acción del Plan de Ordenamiento Territorial

Por Pérdida de Recaudos Derivados de Proyectos Públicos y Privados

Partida

Proyectos Públicos

Proyectos Privados

Total

Arbitrio de Construcción

$4,835,273

$4,100,509

$8,935,783

Patentes Municipales

41,033,873

23,516,991

64,550,863

     Durante Período de Construcción

14,698,237

7,520,279

22,218,516

  Valor Presente de la Pérdida de Ingresos por Actividad Económica no Inducida (1)

26,335,635

15,996,712

42,332,347

Contribución S/ Propiedad Mueble e Inmueble

33,081,257

32,313,316

65,394,573

     Durante Período de Construcción

3,842,733

3,704,918

7,547,651

  Valor Presente de la Pérdida de Ingresos por Actividad Económica no Inducida (1)

29,238,524

28,608,398

57,846,922

Total

$78,950,403

$59,930,816

$138,881,219

 

 

 

Nota:  Los estimados de esta tabla toman en consideración aquellos proyectos que han dado comienzo con retraso.

 

 

 

 

 

(1) La pérdida por actividad económica no inducida se proyecta desde el año fiscal 1997 en que se convino la terminación del proyecto más tardío, y se prolonga por diez años hasta el fiscal 2006.

 

 

7.    Distribución de la Pérdida por Agencia Responsable

La distribución de los daños fiscales ocasionados al Municipio por el incumplimiento de las agencias del gobierno central que quedaron obligadas por el procedimiento de ley establecido y que además suscribieron el Convenio, se presenta a continuación, en la Tabla 3.

Tabla 3


[1]   Ley de Municipios Autónomos, Ley Número 81 del 30 de agosto de 1991 (21 LPRA).

[2]   Ley de Municipios Autónomos, Op. Cit., Artículo 13, Secciones 13.002, 13.004, 13.005 y 13.006.

[3]   Ley de Municipios Autónomos, Op. Cit., Artículo 13, Sección 13.008.

[4]   Véase Exhibit 1: Base de Datos de Proyectos y Exhibit 2: Gráfica Gantt de Proyectos.

[5]   El análisis (modelo) de Insumo-Producto se basa en la idea de que una proporción considerable del esfuerzo (producción) de una economía moderna se dedica a la generación de bienes intermedios.  Es decir, bienes y servicios necesarios para la producción de otros bienes y servicios.   La producción de dichos bienes intermedios está ligada estrechamente a la producción de bienes finales.  Los bienes y servicios finales son aquellos cuyo uso es realizado por consumidores locales o externos.  Los bienes de capital se contabilizan como parte de la inversión y se les da trato de uso final.  Una variación en la producción de cualquier artículo de uso final conlleva cambios en la producción de aquellos bienes intermedios y factores primarios de producción, e.g., mano de obra, requeridos para su producción.  La demanda por bienes intermedios, estimulada por el requerimiento producido por la variación original, produce efectos secundarios y de enésimo orden.

[6]   Junta de Planificación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Multiplicadores Interindustriales de Puerto Rico: Insumo-Producto 1982, Multiplicadores de Producción, Multiplicadores de Ingreso, Multiplicadores de Empleo, octubre de 1990.  Dorfman, Samuelson, Solow, Programación Lineal y Análisis Económico, Aguilar, S.A. de Ediciones.  Segunda edición, Madrid, 1964,  página 5. 

[7]   El vector de la Demanda Final resulta de la agregación de cuatro componentes principales: 1) consumo de las familias; 2) inversión (pública y privada), 3) gastos de consumo del gobierno; y 4) exportaciones de mercaderías y servicios al exterior. Véase: Junta de Planificación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.  Insumo-Producto Puerto Rico 1977, julio de 1984, página I-5

[8]   Véase, Proyectos de Inversión Certificados, en el Plan Territorial de Ponce, Volumen II, Programa de Acción, octubre de 1992, página 28-1 – 28-8.

[9]   Los estimados referentes a la inversión requerida para construir los proyectos utilizados en este trabajo fueron los que se incluyeron en el Plan de Ordenación y en el Convenio celebrado entre las agencias del gobierno central y el Municipio Autónomo de Ponce.  Cf. Convenio Para el Desarrollo de Proyectos Programados Entre el Gobierno Central y el Municipio de Ponce, 28 de octubre de 1992, San Juan, Puerto Rico.

[10]Ley de Municipios Autónomos, Op Cit., Sección 13.011.

[11]El costo de construcción estimado originalmente por las agencias fue de $245 millones.  Esta cifra ha sido ajustada para tomar en cuenta proyectos que han sido reprogramados y cuya construcción ha comenzado.  Además, se ha tomado en cuenta información limitada referente a costos subastados para ciertos proyectos.  Se ha tomado en cuenta también la Orden Ejecutiva promulgada el 19 de mayo de 1988 por el Gobernador.  Esta Orden establece ciertas disposiciones de preferencia a ser incorporadas en los pliegos de subastas de todas las agencias públicas para propósitos de los proyectos de la iniciativa “Ponce en Marcha”.  Entre otras disposiciones se ordena que los materiales, servicios profesionales, empleados y distribuidores sean primordialmente suplidos por empresas y residentes de Ponce.  Se establece además un margen de costo adicional de 25% para compensar por diferencias en costos de dichas partidas provistas por otras jurisdicciones. Hemos tomado esta información en consideración para ajustar por un 10 por ciento el costo original de construcción de los proyectos públicos para los cuales no se cuenta con información de subasta.  La cifra ajustada de inversión es de $249.6 millones, Véase Exhibit 3: Tabla 3.1: página 5.

[12]Véase Exhibit 1, página 6 y Exhibit 2: Gráfica Gantt.

[13]Véase Exhibit 1, página 8.

[14]Véase Exhibit 1, página 8.

[15]Cf. Chenery, Hollis B., Economía Interindustrial Insumo-Producto y Programación Lineal, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 1963, página 13.

[16]Junta de Planificación de Puerto Rico, Insumo-Producto 1977, Puerto Rico, julio de 1984, páginas I-1, I-23.

[17]Para realizar estimados de esta naturaleza se pueden utilizar ciertos derivados de los coeficientes de Insumo-Producto denominados multiplicadores.  El término conlleva la noción de que un cambio en algún componente económico repercute sucesivamente por la intrincada interrelación del sistema económico, de tal forma que la totalidad de los cambios indirectos debe añadirse a cambio original para tener la totalidad de los efectos producidos por el primero.  De ahí que, en términos un tanto técnicos, deba indicarse que los coeficientes de insumo-producto utilizados para estimar efectos de carácter indirecto son aquellos que se obtienen de la matriz conocida por Matriz Inversa de Leontief. Esto se hace en honor a quien publicó la primera exposición clara del método en 1936 y otra más detallada en 1941.  Vase W. W. Leontief, “Quantitative Input and Output Relations in the Economic Systems of the United States”, Review of Economic Statistics, agosto 1936, Vol. 18: páginas 105-125 y en The Structure of the American Economy, 1919-1929,  Harvard University Press, Ca. Mass., 1941, o la segunda edición, Oxford University Press, N.Y. 1951.

[18]Véase Exhibit 3: Tabla 3.1, página 5.

[19]El requisito de esfuerzo laboral para los proyectos programados se obtiene bajo el supuesto de 49.5 semanas hábiles de trabajo por año, a razón de 40 horas por semana, y un requisito de 14,748 puestos de trabajo, que se obtiene del análisis de Insumo-Producto.  Se ha considerado un pequeño número de proyectos privados que dependen para su viabilidad de la infraestructura provista por ciertos proyectos incluidos en el Programa.  Los proyectos privados considerados en este análisis presentan un requisito laboral de 15,973,338 horas-persona. Este requisito fue estimado mediante un procedimiento metodológico similar al utilizado para los proyectos públicos.  Los proyectos privados generarían un requisito laboral de                                                 8,079  puestos de trabajo. El total del requisito laboral, en puestos de trabajo, para todos los proyectos es de 22,827 Op Cit., Exhibit 3: Tabla 3.1, página 5.

[20]Véase Exhibit 3: Tabla 3.1, página 5.

[21]El Exhibit 3, Tabla 3.1 contiene estimados realizados con dos tipos de multiplicador.  Los multiplicadores aplicables a construcción y minería y los aplicables a construcción nueva.  Se optó por utilizar los primeros dado que algunos proyectos consistían en reconstrucción. La aplicación de los segundos genera estimados aun superiores.

[22]El grado de interdependencia existente entre los sectores productivos de una economía se traduce en respuestas de primer orden ante cambios en algún componente de la Demanda Final (Véase nota al calce número 5.)  Esta respuesta de primer orden se denomina efecto directo y se relaciona a un requisito particular, que muy bien puede ser mano de obra.  En la medida en que la demanda por el requisito directo se satisface, se producen efectos de igual naturaleza pero de carácter indirecto.  Este fenómeno se produce ad infinitum en incrementos descendentes, que se aproximan asintóticamente a cero, pero que acumulativamente son mayores que el requisito, o impacto, directo.  El agregado de requisitos intermedios satisfechos en el mercado produce incrementos en el ingreso que se traducen, en alguna proporción, en cambios en el consumo final de bienes y servicios.  Ese incremento en consumo final también produce, a través de la interrelación económica, incrementos en los requisitos primarios de producción, como la mano de obra.  Los efectos así generados se denominan efectos inducidos.

[23]El modelo incorpora al análisis datos hasta el año fiscal 1994, publicados por la Junta de Planificación en febrero de 1995.

[24]La inversión en construcción refleja cambios significativos en las relaciones técnicas de insumo y producto.  Estos cambios se reflejan en la tendencia observada desde 1970 en el número de personas empleadas directamente en la actividad de la construcción por millones de dólares de inversión.  A principios de la década de 1970 cada millón de dólares de inversión en construcción requería unas 70 personas empleadas directamente en esa actividad.  En 1994 cada millón de dólares de inversión en construcción requiere menos de 20 personas empleadas de forma directa. 

    Son varios los factores que inciden para generar la tendencia antes mencionada.  Entre ellos se encuentran los siguientes:  cambios en diseño; uso de materiales y técnicas nuevas; aumento relativo en ciertas partidas que han alterado la distribución de las distintas partidas de costo de los proyectos.  El costo de los terrenos es uno de los componentes que contribuye significativamente a este cambio relativo.  El costo financiero influye también, pero de forma cíclica, en la alteración de la composición porcentual de la distribución de los costos de construcción.  Los costos relacionados con los estudios ambientales y la mitigación de daños exigida por leyes y reglamentos locales y federales relacionados con el medio ambiente tienen el mismo efecto. El ingreso neto asociado a la inversión en construcción muestra un comportamiento que se ilustra en la Gráfica 1.  Durante principios de la década del 1970 el ingreso neto originado en la construcción por dólar de inversión fija en construcción fluctuó entre 35 y 39 centavos.  Esta fue una época de auge extraordinario y mucha especulación relacionada con la actividad de la construcción desde mediados de la época del 1970 el ingreso neto por dólar de inversión ha fluctuado entre 25 y 29 centavos. 

[25]Véase Exhibit 4: Tabla 4.2.

[26]Los estimados indirectos e inducidos obtenidos se presentan en formato similar al utilizado para presentar los efectos directos.   Los estimados de efecto indirecto e inducido se presentan de forma acumulada.  Es decir, que cada tabla representa la acumulación de efectos indirectos sobre los directos y luego de efectos inducidos sobre los directos e indirectos.

[27]La información sobre los proyectos privados fue ofrecida por la Oficina de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ponce.  Los estimados referentes a los proyectos privados podrán variar si la Oficina de Ordenamiento suministra información adicional con posterioridad a la fecha de este informe. 

[28] Las variaciones en el empleo promedio explican con preponderancia las variaciones en los ingresos por concepto de patentes municipales.  Ello es consistente con que la patente pagada por los negocios es función de las ventas brutas anticipadas.  Durante el periodo histórico analizado se observa que una variación equivalente a un 1 por ciento en el empleo promedio anual repercute en un cambio de 4.52 por ciento en la recaudación por patentes.   El coeficiente que relaciona cambios porcentuales entre variables se conoce como una elasticidad.

[29]Departamento del Trabajo y Recursos Humanos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

[30]El empleo inducido es resultado de los gastos de consumo que se producen al estimularse la demanda final.  La demanda final está compuesta por los gastos de consumo privado y de gobierno, la inversión, y las exportaciones.   Al estimularse cualquier componente de la demanda final se inducen ingresos en la economía.  En este caso los ingresos provendrían de la actividad permanente posibilitada por la presencia de la nueva infraestructura.  Hemos tomado como instrumento para medir el ingreso mínimo inducido por las obras, el empleo adicional que estas hubiesen inducido.  El empleo inducido se estimó en 5,683 puestos de trabajo.

[31] Supra, Sección 4.2.1 Periodo de Construcción Programada, página 22.

[32]Cf. Nota al calce número 30.

[33]El estimado realizado no toma en consideración el aumento en las tasas de contribución por concepto de patentes municipales promulgado por la Ordenanza Núm. 193 sería de 1992-93 aprobada el 27 de mayo de 1993.  Dicha Ordenanza establece aumentos en las tasas que varían de acuerdo a la naturaleza y tamaño de los negocios.  Por ejemplo, los negocios de carácter financiero, excepto asociaciones de ahorro y préstamo pagarán a base de una tasa de 1.5 por ciento sobre su volumen de negocios del año fiscal 1995 en adelante.  Las asociaciones de ahorro y préstamo pagarán a base de una tasa equivalente a 1.25 por ciento sobre el volumen de negocios durante los años 1995 y 1996.  De 1997 en adelante esa tasa aumenta a 1.5 por ciento.  El resto de los negocios o profesiones sujetas al pago de patentes municipales pagarán del año fiscal 1995 en adelante a base de una tasa que varía de acuerdo al volumen de ventas.  En exceso de $500,000 anuales de volumen la tasa aplicable será 0.5 por ciento.  Para volúmenes inferiores a $500,000 se aplicará una tasa de 0. 3 por ciento.

[34]El estimado toma en consideración que la construcción de un número de proyectos había dado comienzo al 31 de julio de 1995 según información obtenida de la Oficina de Ordenamiento Territorial del Municipio Autónomo de Ponce.

[35]Supra, Sección 4.2 Pérdida por Patentes, página 22

[36]El concepto de elasticidad tiene gran utilidad para la estimación econométrica de relaciones entre variables.  La elasticidad mide el grado que una variable responde a cambios en otra.  Los cambios se miden en términos porcentuales.  De forma que un coeficiente de elasticidad se interpreta como el cambio porcentual que se obtiene come respuesta a un cambio porcentual pequeño en otra variable.  En el caso particular de la contribución sobre la propiedad, se encontró que un cambio equivalente a 1 por ciento en el nivel de empleo promedio genera una respuesta de Error! Not a valid link. por ciento en las recaudaciones.

[37]Supra, Sección 4.2.2 Periodo Post-Construcción Programada, página 24.

[38]Se estimó un periodo de construcción de doce (12) meses para estos proyectos.  Se realizó además un estimado del costo de la inversión requerida utilizando proyectos similares (residenciales y comerciales) que se encuentran actualmente en etapa de construcción.