Autopistas de PR v ACT

Informe Pericial

Autopistas de Puerto Rico, S. E. v. Autoridad de Carreteras 
Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico

Sala Superior de San Juan Civil No. KAC-97-0253(803)

 por

 Elías R. Gutiérrez, Ph. D.

31 de diciembre de 2008

Nota: Ni las tabulaciones incorporadas originalmente el texto principal, ni al Anejo de Tablas, han sido incluidas aqui.

 TABLA DE CONTENIDO

1     Objetivo…………………………………………………………………………….. 1
2     Síntesis. …………………………………………………………………………….1
3     Organización del Informe. …………………………………………………..3
4     Racionalizaciones de la Decisión de no Proseguir Con la
Concesión del Proyecto B…………………………………………………………. 4
5     Enfoque. ……………………………………………………………………………5
6     Trasfondo. …………………………………………………………………………6

6.1   La Urgente Necesidad De Las Instalaciones. ………………….6

6.2   Perspectiva Histórica. …………………………………………………6

6.2.1     En Busca de una Nueva Estrategia. ……………………8

6.2.2     Proyectos dirigidos Hacia la Creación de Riqueza
Nacional Mediante la Financiación Privada  ………………….9

6.2.3     La Ley Habilitadora. ………………………………………10

6.3   Costos y Beneficios Económicos y Financieros Asociados a
los Proyectos de Concesión   ……………………………………………..11

6.4   Elementos de la Financiación del Proyecto A.. ……………12

6.5   Elementos de las Bases de Acuerdo Proyecto A……………14

6.6   Una Tasa de Rentabilidad Razonable. ………………………..15

6.7   Opciones Evaluadas para Viabilizar la Financiación……. 17

6.7.1     Garantía de un Mínimo de Tránsito Vehicular …..18

6.7.2     Opción de Aportación de Capital por la ACT……..20

6.7.3     Rescate de la Concesión.. ………………………………..22

6.7.4     Medidas de Previsión y Seguridad. …………………..23

6.7.5     Elementos de la Estructura Financiera……………..25

7     Progreso de los Proyectos A y B al Comenzar el 1993……………27

7.1   Proyecto A.. ………………………………………………………………27

7.2   Proyecto B.. ……………………………………………………………..27

7.3   Elementos Críticos de las Bases de Acuerdo del
Proyecto B………………………………………………………………………27

8    Conclusión……………………………………………………………………… 29

ANEJO I Tablas. (No se incluye)

1          Objetivo

El objetivo de este informe consiste en ilustrar al honorable tribunal mediante un análisis del proceso de evolución que dio lugar a los acuerdos de los proyectos de concesión de puentes y autopistas de peaje en Puerto Rico. Tomar en cuenta los hechos y factores que aquí se presentan es indispensable para juzgar las actuaciones de la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT) a partir de enero de 1993. Se hace énfasis en que el proyecto de concesión de la autopista PR-66 es, desde su origen, parte de una totalidad que incluye al Puente Teodoro Moscoso. Por ello se ha dedicado especial atención al Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) que constituyó la primera fase del primer proyecto de concesión de autopistas de peaje en Puerto Rico y en los EE UU. Se provee al tribunal un trasfondo que ayuda a interpretar justamente las circunstancias en que se frustran las negociaciones de la concesión del Proyecto B (Autopista PR-66).

2          Síntesis

El gobierno del ELA ha establecido como política pública la financiación privada de instalaciones de infraestructura por vía del régimen de concesión. Para ello, entre otras acciones afirmativas, se enmendó la ley orgánica de la ACT (Ley Núm. 4, aprobada el 23 de agosto de 1990). Además, el régimen se ha ensayado en múltiples instalaciones y con modelos de naturaleza diversa. Estas incluyen autopistas de peaje, e. g., el puente Teodoro Moscoso; un tren urbano; una línea de Metrobus; el acueducto del noroeste; y la gerencia de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (AAA).

Los proyectos de acumulación de riqueza nacional por medio de la financiación privada, y en particular los de autopistas, obviamente no fueron resultado de decisiones desarticuladas o tomadas por razón de seguir la tendencia de la moda.  De hecho, constituían precedentes importantes en el hemisferio. Estos proyectos encajan con una visión de cambios estructurales que se experimentan a través del mundo y que tienen su raíz en un reconocimiento de las limitaciones del gobierno. Llevar a cabo los mismos representó un esfuerzo importante para aprovechar al máximo una oportunidad para alterar los paradigmas de la política pública en bien del interés general.

Al comenzar el 1993, la administración del ex gobernador Rafael Hernández Colón había logrado llevar a la etapa de construcción un acuerdo de concesión con Autopistas de Puerto Rico (APR) que contemplaba dos proyectos de autopista de peaje: un puente sobre la Laguna San José, que daría acceso al aeropuerto internacional Luis Muñoz Marín (Proyecto A) y una autopista (Proyecto B) de 21.6 Km. que trascurriría desde Cupey, en Río Piedras, hasta la intersección de la PR-3 con la PR-188, al este de Canóvanas. Dicha autopista, denominada PR-66, continuaría eventualmente hacia el este para conectar a San Juan con Fajardo.

La ACT, bajo la gerencia nombrada por el ex gobernador Pedro Roselló,  se retractó de los acuerdos base previamente negociados con APR. Desde 1994 la ACT había detenido para todo propósito práctico las negociaciones iniciadas por la administración anterior dirigidas a concertar un acuerdo de concesión para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la autopista PR-66.  En febrero de 1997 la ACT notificó oficialmente a APR que no proseguiría con el proyecto bajo el régimen de concesión para el diseño final, construcción, operación y mantenimiento de la autopista PR-66, alegando como motivación el interés público.

La motivación subyacente a las acciones de la ACT podría intentar explicarse por: 1) una profunda incomprensión del concepto del régimen de concesión por los funcionarios a cargo; 2) un rechazo ideológico al concepto mismo de la privatización; ó 3) una determinación previa de no proseguir negociaciones con APR. Esta última es la única explicación razonable del comportamiento de la ACT. 

El conocimiento del proceso seguido para llegar al contrato de concesión que rige el Proyecto A y al documento de Bases de Acuerdo negociado para encaminar el proceso de concesión del Proyecto B, a la luz del comportamiento de la ACT, no permiten llegar a otra conclusión que no sea que la administración entrante en 1993 tomó la decisión de no negociar de buena fe un contrato de concesión con APR para el Proyecto B.  

Como se ha señalado, la determinación de la ACT detuvo el proceso  de negociación, luego de dilatarlo irrazonablemente y culminó con la terminación del mismo. Como resultado, el desarrollo, construcción y puesta en marcha, de la PR-66 se dilató por una década. Evaluar el costo de ese resultado es tarea compleja y aun no ha sido realizada. No obstante, en función de las condiciones que propiciaron la decisión original de construir la PR-66, es de sentido común anticipar que los beneficios de naturaleza socioeconómica derivados del proyecto y las pérdidas directas, indirectas e inducidas, causadas por su postergación, han de ser de gran porte. Peor aun, las perdidas asociadas con el tiempo son irreparables. Algunas son de naturaleza intangible. Por ejemplo, se produce erosión en la confianza de inversionistas potenciales al aquellos percibir que una administración entrante no necesariamente honra compromisos institucionales pactados por la saliente. Los inversionistas verán en el comportamiento del gobierno de Puerto Rico, ante un cambio de administración, un elemento de riesgo considerable. Tal elemento de riesgo no  había sido factorizado anteriormente para propósitos de decisiones de inversión directa o financiera en Puerto Rico. Es decir, el grado de competitividad en el marcado de capital ciertamente fue menoscabado.

El efecto acumulado del menoscabo de capacidad competitiva en el mercado de capital conlleva, ceteris paribus, la elevación del coste de capital. Puesto de otra forma, el rendimiento mínimo requerido para considerar una inversión en Puerto Rico se eleva, en comparación a la exigida por un inversionista racional al comparar la misma con un proyecto similar en otra jurisdicción. Este golpe psicológico se añade a otras circunstancias que se intensificaron desde principios de la década del 1990 y que han tenido efectos acumulativos sobre la economía de Puerto Rico. Por ejemplo, la pérdida del acervo de fondos líquidos acumulados en el sistema financiero local por corporaciones denominadas 936; una crisis en el sistema de otorgación de permisos de construcción que mina la confianza en la validez de los mismos como resultado de múltiples recursos de revisión administrativa y judicial; múltiples escándalos asociados con proyectos de inversión pública; y finalmente, una integración cada vez más apretada de los mercados mundiales, especialmente el mercado de capital. Otros factores que abonan al clima de confianza menguada y elevación del coste de capital, pero que surgen como elementos de un patrón de irresponsabilidad fiscal, incluyen un déficit estructural en el fondo general del gobierno central y la financiación de proyectos por vía de líneas de crédito exigidas al Banco Gubernamental de Fomento (BGF) por el gobierno central sin identificación de fuentes de repago.

De las iniciativas de privatización de instalaciones de infraestructura ensayadas hasta la fecha en Puerto Rico, la que resalta como exitosa y ejemplo a seguir, tanto por sus resultados como por el proceso que la hizo realidad, es la concesión para el diseño, construcción, operación y mantenimiento del Puente Teodoro Moscoso. Tómese en cuenta que, en su informe del 2006, la Junta Asesora de Urbanismo (JAU) nombrada por el gobernador, ha recomendado que el Puente Teodoro Moscoso sirva como modelo a ser emulado. La recomendación de la JAU ha sido recibida y adoptada por el gobernador.  De hecho, la ACT ha anunciado a finales del 2006 que la extensión de la PR-66 será realizada mediante un régimen de concesión. El anuncio público de esta decisión fue hecho por el propio gobernador Anibal Acevedo Vilá, durante la más reciente Cumbre de la Construcción celebrada en Río Grande, en el otoño del 2006.

3          Organización del Informe

Con el fin de proveer al tribunal la perspectiva necesaria, el informe discute aspectos de política pública a la luz de dos focos principales de interés: 1) la política pública que entrelaza varios proyectos que podrían, a primera vista, parecer que no están relacionados entre si; 2)  los costos y beneficios asociados a la financiación privada en comparación a la alternativa tradicional de financiación. Luego de considerarse todos los costos y beneficios asociados con los proyectos, la financiación privada, rinde un saldo positivo de beneficio neto.

El informe explica el desarrollo de varios aspectos importantes del acuerdo negociado entre la ACT y APR. Se discuten elementos pertinentes de las bases iniciales de acuerdo plasmadas en un documento preliminar negociado en enero de 1991. El preacuerdo logrado por la ACT y APR estableció las bases económicas del proyecto y sirvió de fundamento para el contrato que fue firmado por la partes el 20 de diciembre de 1991. Se procede con una discusión de detalles importantes de las negociaciones que culminaron con la firma de un contrato de concesión para el diseño final, construcción, operación, mantenimiento y administración de la primera fase (Proyecto A) de privatización de autopistas en Puerto Rico.

El informe discute en particular aspectos relativos a la financiación y al esquema de distribución de riesgos y beneficios del proyecto. En torno al rendimiento sobre la inversión, por ejemplo, se concluye que la tasa negociada de rendimiento sobre el capital invertido por la sociedad concesionaria, luego de impuestos, es razonable.

Las conclusiones del informe pericial aparecen en la Sección 8.

4          Racionalizaciones de la Decisión de no Proseguir Con la Concesión del Proyecto B

Comenzada la construcción del Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso), la ACT procedió en 1992 como estaba previsto desde la otorgación la subasta negociada (para los proyectos de autopistas de peaje A y B), con el proceso para establecer las bases de acuerdo para el Proyecto B (primera etapa de la autopista PR-66). Al tomar posesión la administración entrante en 1992, la ACT asumió una postura dilatoria en las negociaciones del contrato de concesión del Proyecto B. Este fue el primer síntoma de una actitud que redundó eventualmente en la ruptura del proceso. Es de conocimiento público que durante el proceso de negociación de la concesión del Proyecto A, el Partido Nuevo Progresista llevó una compaña de oposición al proyecto. La iniciativa de esa oposición fue encabezada por el Representante José Granados Navedo. De hecho, el Representante Granados Navedo llamó públicamente a un boicot del Puente Teodoro Moscoso. A la luz de los acontecimientos, es lógico concluir que el rechazo de la ACT al concepto de un régimen de concesión para la PR-66, incorporó un elemento importante de política partidista, más que un rechazo al concepto de privatización de instalaciones de servicios o de infraestructura pública.

La decisión tomada por el Secretario de Transportación, Ingeniero Carlos Pesquera[1] revertió el desarrollo de la PR-66 al régimen tradicional de diseño y construcción. La decisión ha sido racionalizada mediante argumentos que intentan justificarla cuestionado la conveniencia del régimen de concesión concebido en las bases de acuerdo negociadas previamente y reflejado en las propuestas radicadas por APR durante el período en que intentó llegar a un acuerdo final.

Algunos argumentos de racionalización han sido repetidos ad nauseam a pesar de carecer de fundamento y de ser inconsistentes con la política pública y con iniciativas puestas en marcha por la misma administración en otras áreas. Los argumentos y explicaciones tienden a concentrarse alrededor de tres temas: 1) que el contrato de concesión del Proyecto A no conlleva riesgo alguno para APR y que esta última pretendía que el contrato de concesión del Proyecto B le inmunizara igualmente de todo riesgo; 2) que la concesión del Proyecto A representaba un rendimiento exagerado sobre capital aportado por APR; 3)  que APR pretendía replicar la tasa de rendimiento exagerada del Proyecto A en el contrato de concesión del Proyecto B; y 4) que la ACT tenía capacidad suficiente para financiar y construir el Proyecto B a un coste menor que el que resultaría del régimen de concesión sin sacrificar otros proyectos. Por supuesto, está implícita en la argumentación que la ACT tenía la capacidad para planificar, financiar, construir y mantener la operación del Proyecto B a los mismos estándares de calidad y tiempo de construcción que los que obligarían al concesionario y llevar a cabo simultáneamente otros proyectos de gran envergadura sin efecto sobre el coste de capital. Los planteamientos agrupados bajo las categorías 1, 2, 3 y 4 no pueden sostenerse sobre bases reales y la historia lo ha demostrado.

5          Enfoque

Habría, por lo menos, dos formas de confrontar la racionalización de la decisión tomada por la ACT que dio al traste con el avance en el proceso de lograr acuerdos para hacer realidad el Proyecto B por vía de una concesión. Uno consiste en tomar una a una las explicaciones y argumentos levantados y demostrar las múltiples inconsistencias e irrelevancias que les caracterizan. Tomar este curso de acción no tendría fin puesto que los ex funcionarios de la ACT, y los que fueron sus asesores, han optado por establecer de forma ex post, vaga e imprecisa, razones que supuestamente llevaron a la terminación el proceso de negociación.

El segundo enfoque conlleva ofrecer al tribunal una perspectiva de la naturaleza y evolución del proceso de formación de la política pública y de los acuerdos logrados por el Departamento de Transportación y y Obras Publicas ( DTOP), la ACT y el BGF durante el período previo al 1993, conducentes a hacer realidad el Proyecto A y adelantar el Proyecto B de las autopistas de peaje por vía de financiación privada. Ese es el enfoque que presenta este trabajo para beneficio del tribunal.

Con el fin antes expuesto, este informe describe, en primer lugar, el contexto en que se formuló la política publica que permitió la aplicación del concepto de concesión a los proyectos de puentes y autopistas en Puerto Rico. En segundo lugar, discute ciertos aspectos importantes relativos a cómo se desarrolló el proceso que culminó en acuerdos para viabilizar institucional y financieramente el proyecto del puente sobre la Laguna San José. En tercer lugar, destaca elementos fundamentales del contrato de concesión negociado por el Secretario del DTOP entre la ACT y APR para realizar el diseño final, la construcción, la operación y el mantenimiento del Puente sobre la Laguna San José.

Además de ofrecer un trasfondo, el informe describe, a grandes rasgos, etapas sobresalientes del proceso de negociación del proyecto de concesiones privadas de transportación terrestre de Puerto Rico. Presta atención a ciertos detalles contenidos en el preacuerdo negociado por la ACT y APR en enero de 1991 como base para el contrato de concesión que eventualmente fue sometido para su ratificación a la Junta de Adjudicaciones, creada por ley para ese propósito. El informe aclara temas relativos a la rentabilidad del proyecto, a ciertas alternativas que fueron, en alguna ocasión, consideradas para ayudar a viabilizar el proyecto, y explica ciertos puntos críticos incluidos en el convenio final.

La discusión del acuerdo de concesión del  Proyecto A es pertinente a la controversia frente al tribunal por varias razones que conviene resaltar: 1) El Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) y el Proyecto B (Autopista PR.66, hoy Roberto Sánchez Vilella) formaron parte de una totalidad. Esa totalidad fue la que evaluaron y por la que compitieron los consorcios que participaron en la subasta negociada otorgada a APR; 2) la relación entre ambas instalaciones se refleja en que las proyecciones de transito para el Puente anticipan una contribución en volumen de 3 por ciento a ser generada por la PR-66; 3) dado que no había precedentes en Puerto Rico, ni en los EE UU, el proceso y el acuerdo de concesión del Proyecto A constituyeron la base de partida para la negociación de las Bases de Acuerdo y para el proceso de negociación del contrato de concesión del Proyecto B.

6          Trasfondo

6.1          La Urgente Necesidad De Las Instalaciones

A finales de la década de 1980 Puerto Rico confrontó varias circunstancias que hicieron palpable la urgente necesidad de completar ciertas piezas de infraestructura vial. Como resultado del huracán Hugo, el aeropuerto internacional Luis Muñoz Marín quedó aislado al cortarse la avenida Baldorioty de Castro y no haber una ruta alterna con la ciudad capital de San Juan. La región Noreste de Puerto Rico quedó igualmente aislada. El desarrollo de esa región ha sido negativamente afectado por la ausencia de acceso vial adecuado y por la falta de agua potable suficiente para las necesidades de la población y para el desarrollo del potencial turístico. La ausencia de vías adecuadas de transportación terrestre ha sido reconocida por décadas como limitante a la calidad de vida de la población residente y como limitante al potencial de desarrollo de la región. Proyectos de carreteras de altas especificaciones fueron concebidos por el municipio de Ponce como parte de su estrategia de desarrollo.

La necesidad de poner en marcha un programa de desarrollo de infraestructura vial y de otra índole se topó con limitaciones confrontadas por el estado para acumular y financiar múltiples proyectos de capital social. La limitación de recursos era patente en la ACT. Dada la limitación de recursos, la necesidad de acelerar el programa que completaría la red de carreteras y autopistas de Puerto Rico, así como la concienciación de la importancia del mantenimiento de las instalaciones, impulsó al DTOP y a la ACT a recurrir al sector privada para complementar recursos financieros y gerenciales.

Es conveniente subrayar que el enfoque en el desarrollo de este proyecto era distinto a la que tradicionalmente había sido utilizado por el sector público en Puerto Rico para la financiación de la infraestructura de capital social. Las limitaciones del gobierno forzaron, sobre la resistencia política, una estrategia que complementa significativamente los recursos del gobierno mediante la participación privada en el riesgo que implica la inversión en la creación, operación y buen mantenimiento de la infraestructura. La estrategia consiste en la creación de riqueza nacional mediante la financiación privada.

6.2          Perspectiva Histórica

Por un periodo de veinticuatro años (1948-1972), Puerto Rico experimentó una rápida transformación económica; de una sociedad agraria y pobre a una economía industrializada que ostenta uno de los estándares de vida (medidos a base del ingreso per capita) más altos de Ibero América. Este proceso requirió la creación de una plataforma de infraestructura física e institucional.

La costa norte de Puerto Rico ha experimentado un evidente proceso de deterioro urbano. La infraestructura construida durante los años del proceso de rápida industrialización ha sido utilizada más allá del máximo de su capacidad. La congestión de transito ha aumentado de manera exponencial. La erosión de la base contributiva, producida por estilos políticos populistas, se ha convertido en un obstáculo para lograr elevar la capacidad competitiva. Se experimenta una baja palpable en la calidad de vida.

En la costa sur de la isla, se contrajo la base manufacturera significativamente. El cierre de industrias petroquímicas provoco la pérdida de un segmento de la población que poseía destrezas técnicas especializadas. Esa pérdida, unida a los efectos secundarios asociados con el proceso de industrialización, causó grandes trastornos en el sector agrícola.

Durante los primeros años de la década del 1970, se cuestionó la efectividad de la estrategia de industrialización de Puerto Rico. Esta evoluciono desde un énfasis en manufactura liviana hacia la inversión en la industria petroquímica y proyectos de infraestructura sufragados mayormente con fondos federales. La crisis del petróleo de 1973-74 desmanteló el sector industrial ubicado en la costa sur de la isla, cuya base era el petróleo. La recesión de 1981-82 elevó las cifras de desempleo a un 22 por ciento de la fuerza trabajadora. El cambio en el clima político de los EE.UU. se reflejó en una alteración radical de prioridades y políticas del gobierno federal que redujeron notablemente las aportaciones federales para infraestructura. Mientras tanto, la economía mundial se ha ido reorganizando y a la vez tomándose intensamente competitiva. Como resultado, se han producido grandes presiones sobre la base económica y social del país.

El serio problema de transportación que presenta la zona metropolitana de San Juan, es decir, la ciudad capital de Puerto Rico y los municipios circundantes, ha hecho crisis. El crecimiento acelerado del acervo de vehículos de motor y el colapso del ya inadecuado sistema de transportación colectiva que ofrecía la Autoridad Metropolitana de Autobuses (AMA) se ha complicado con otros factores para provocar una situación caótica en San Juan. El síntoma más evidente de tal crisis es la congestión de las vías de transito vehicular y el creciente desprecio de la ciudadanía por el respeto a las leyes relativas al transito –especialmente aquellas que se dirigen al control del estacionamiento de vehículos. Esta ultima se manifiesta en lo que parece un colapso del contrato social para observar las leyes y ordenanzas que reglamentan el transito vehicular; la claudicación de la policía de su misión para hacer cumplir dichas leyes; el daño físico que ha provocado el uso indiscriminado de los vehículos sobre la infraestructura de transporte y sobre las estructuras comunales de esparcimiento y recreo pasivo en toda la región metropolitana.

El llamado conjunto que hicieran a principios de la década del 1990 los cuatro alcaldes (afiliados a partidos políticos distintos) de los municipios que componen la región metropolitana de San Juan, clamando por la implantación de un sistema de transportación colectiva, aun a costa de cualquier consecuencia política que pudiera acarrear la identificación de las fuentes de recursos que serian necesarias para su financiación, es decir, de impuestos adicionales, es claro indicio de la profundidad de la crisis.[2]

6.2.1  En Busca de una Nueva Estrategia

En mayo de 1987 el gobernador Rafael Hernández Colón creó, por orden ejecutiva, un Consejo Asesor Económico del Gobernador (CAEG). El CAEG fue compuesto por miembros del sector privado, ad honorem, y por miembros del gabinete. El CAEG produjo un documento esbozando una nueva estrategia para el desarrollo de Puerto Rico y de su economía; el elemento principal de tal iniciativa económica es la participación del sector privado.

El eje principal de la estrategia propuesta por CAEG giró alrededor de la necesidad de reorientar las iniciativas económicas hacia el sector privado.  El sector público torna su rol principal de actor protagonista a uno más parecido al de un socio que actúa como agente facilitador en proyectos de importancia estratégica.

Dada la realidad histórica y social de Puerto Rico, puede decirse, sin riesgo de equivocarse, que uno de los elementos más audaces contemplados por la estrategia fue la recomendación de optar por la privatización de ciertas empresas y actividades públicas. Debido al desarrollo histórico y político de la isla, el enfoque de desarrollo propuesto por el CAEG ha confrontado cierta resistencia. Era de esperarse, por ejemplo, que los sectores más beneficiados del gigantismo gubernamental se opongan a las iniciativas de privatización. La iniciativa para vender la compañía telefónica produjo un ejemplo de cuán feroz puede ser la oposición de ciertos sectores a la implantación de elementos críticos de la estrategia y por, lo tanto, de cuán difícil puede resultar su ejecución.[3]

Por supuesto, los economistas de inclinación de izquierda reaccionaron en oposición a la venta de empresas administradas por el Estado. Ello era de esperarse. Lo que más da que pensar es la razón por la cual la mayoría de los economistas de tradición centrista son reacios a discutir los éxitos de la privatización. La clave puede estar en que la privatización, como opción de política pública reemplaza la teoría del fracaso del mercado por la del fracaso del gobierno. La teoría del fracaso de los mercados ha constituido por décadas la justificación para la intervención del gobierno en todos los sectores de la economía. El CAEG identificó la ineficiencia del sector público como el obstáculo principal para lograr un ritmo de desarrollo económico rápido, debido a limitaciones de recursos y a la incapacidad característica de los gobiernos para reaccionar rápidamente a cambios en el ambiente competitivo mundial.

El éxito de la privatización representa un argumento formidable para que se considere la reducción substancial del gobierno en la economía. No obstante, el uso indiscriminado del término opaca su verdadero significado según se aplica en el caso de Puerto Rico. En este contexto se debe entender por privatización la creación de riqueza nacional mediante la financiación privada y una justa y equitativa distribución de los cargos de uso hacia los usuarios de los activos reales así creados.

La estrategia del CAEG identifico como la clave para lograr un crecimiento en productividad a largo plazo dos elementos: 1) zanjar las brechas de infraestructura disponible y la necesaria para alcanzar el potencial productivo de la economía; y 2) el apoyo decidido a iniciativas del sector privado. Una iniciativa que se considera de particular importancia: el esfuerzo dirigido a obtener para Puerto Rico la sede de las Olimpiadas del 2004. Esta gestión, de carácter primordialmente privado, impulsaría la reconstrucción espontánea de la costa norte de la isla. La costa sur, entonces, podría recibir atención por parte del gobierno, concentrando este sus recursos escasos de forma estratégica.

6.2.2     Proyectos dirigidos Hacia la Creación de Riqueza Nacional Mediante la Financiación Privada

La situación descrita anteriormente ha requerido decisiones difíciles frente a condiciones económicas de estrechez. Una de las alternativas de financiamiento que luce más prometedora para incrementar el acervo de capital nacional de infraestructura es la opción que se ha denominado, por falta de un término más preciso, privatización. Uno de los desarrollos más interesantes que vienen tomando forma en Puerto Rico son los proyectos dirigidos a construir autopistas de peaje financiadas y operadas por capital privado.

Originalmente la ACT identificó un número de proyectos de potencial importancia estratégica. Hasta el momento se han concebido por lo menos dos proyectos de autopistas para ser diseñadas, construidas, operadas y mantenidas, mediante contratos de concesión, otorgados a empresas privadas: 1) un puente sobre la Laguna San José, desde la entrada del aeropuerto internacional Luis Muñoz Marín hacia la carretera PR-181 que une a Trujillo Alto con Río Piedras; 2) la autopista PR-66, extendiéndose en paralelo al sur de la carretera PR-3, desde Río Grande hasta Cupey, en Río Piedras. La inversión anticipada en estos proyectos se estimó en 400 millones de dólares.

El desarrollo del puente Teodoro Moscoso sobre la Laguna San José fue la primera fase de la estrategia dirigida a crear riqueza nacional mediante la financiación privada. En última instancia, no obstante, lo determinante es si el proyecto en su totalidad produce un beneficio neto al País. El beneficio neto estará influido por numerosos factores.

El Teodoro Moscoso serviría al Aeropuerto Internacional Luis Muñoz Marín, utilizado entonces por ocho millones de pasajeros anualmente, y descongestionaría la avenida Baldorioty de Castro, facilitando un nuevo acceso a Carolina, desde Río Piedras, Hato Rey y Trujillo Alto. Se estimó que el número de pasajeros por año que utilizan el aeropuerto aumentaría a diez y seis millones llegado el año 2010. Ante esa realidad no era posible limitar su acceso a una sola vía, como era el caso.

La segunda fase del proyecto consistía en la construcción de la carretera PR-66, que se extiende por un corredor hacia el este de la isla. Esta vía facilitaría el desarrollo de proyectos turísticos en el área este y comunidades de viviendas y usos mixtos que están en proyecto en los terrenos comprendidos en el área de la PR-66. Se anticipó que la autopista descongestionaría la Avenida 65 de Infantería (PR-3), considerada como un posible corredor para el sistema de transporte colectivo sobre riel liviano, y dotaría al sistema de transportación terrestre de Puerto Rico con un elemento integrador con potencial ínter modal, al convergir en el área de Cupey con la PR-3, la PR-52, y el punto medio de la primera fase contemplada para el tren liviano. Ya para esa época se consideraba un tren liviano desde Caguas a la estación de trasbordo en Cupey que utilizaría la mediana de la PR-52. En Cupey se contempló la construcción de una estación de aparcamiento y trasbordo que permitiría la integración de todos los elementos del sistema. La PR-66 fue identificada como un proyecto clave en el desarrollo económico de la región noreste de Puerto Rico. En particular, el proyecto se entendió como clave para asegurar el desarrollo de la industria de viajes y turismo en esa región de la Isla.

En síntesis, no debe dejarse a un lado el hecho de que la primera fase del proyecto de privatización se contempló como elemento estratégico que viabilizaría la construcción de la PR-66. Como ya se ha señalado, este proyecto es de capital importancia para el desarrollo de la región este de la Isla, para descongestionar la Avenida 65 de Infantería (PR-3) y permitir el desarrollo de un sistema de transportación colectiva a través de ese corredor.

6.2.3     La Ley Habilitadora

La iniciativa para lanzar los proyectos de privatización de carreteras en Puerto Rico ha sido un proceso complejo y dinámico. En poco tiempo Puerto Rico se colocó a la vanguardia en este campo en los EE.UU. Aunque se impulsaban cuatro importantes proyectos de privatización de carreteras de peaje en los EE.UU. a principios de la década del 1990, los procesos de ejecución en la Isla avanzaron a un ritmo más acelerado. De hecho, Puerto Rico alcanzó la delantera al comenzar la construcción del primer proyecto que inició operaciones en abril de 1994 y que fue, por ende, el primero de su clase en los EE.UU.

Como parte del proceso de implantación de la política pública para viabilizar los proyectos de privatización fue necesario enmendar la ley de la ACT. El estatuto de 1965 que crea la ACT de Puerto Rico se enmendó por la legislatura en agosto de 1990 para permitir al Secretario del DTOP y a la ACT lo siguiente:

  • La contratación de empresas privadas para la construcción, operación y mantenimiento de carreteras y puentes. El dueño del proyecto sería la ACT o el ELA, y su financiamiento se lograría por medio de la imposición de peajes.
  • Proveer procedimientos para la conversión y operación de carreteras ya existentes por empresas privadas.
  • Proveer ciertos beneficios y ventajas por medio de estatutos para sociedades especiales, cualificando la construcción de tales proyectos de carreteras de peaje como una actividad elegible.
  • Establecer una Junta de Adjudicaciones para reglamentar el proceso de negociación y ratificar contratos de privatización negociados por los concesionarios y el DTOP y/o la ACT.[4]

La Ley de la ACT, según enmendada en 1990, permite la financiación de carreteras en Puerto Rico mediante el concepto de concesión. Se buscó de esta forma aliviar un problema fundamental de la economía de Puerto Rico: la creación de riqueza nacional mediante capital (ahorro) privado. El concepto está diseñado para que activos que constituyen parte de la riqueza nacional, en forma de autopistas, puedan financiarse y ser construidos por el sector privado, y luego ser transferidos al Estado, mediante un contrato de concesión que rige la operación y el mantenimiento para que estos se lleven a cabo por el sector privado durante un termino de años negociado. El repago del capital requerido se logra mediante el pago del derecho de paso por los usuarios, a través de una tarifa denominada ¨peaje¨. Esta forma de financiación resulta más justa que la utilización de fondos recaudados a través de impuestos o arbitrios generales ya que incide sobre los usuarios que se benefician directamente de la instalación. Por el contrario, la financiación de infraestructura a través de impuestos distribuye el costo de los activos entre todos los contribuyentes sin distinción de la intensidad del uso que puedan hacer de dichos activos físicos.

6.3          Costos y Beneficios Económicos y Financieros Asociados a los Proyectos de Concesión

EI gobierno de Puerto Rico, a través del DTOP, concibió los proyectos de privatización y los lanzó como una oportunidad de negocio para el sector privado. Bajo concepto de concesión el gobierno (ELA o DTOP) adquiere a cambio un activo para el País cuyo valor presente es equivalente al coste de construcción.[5] EI gobierno de Puerto Rico adquiere, además, un activo equivalente al valor presente del flujo probable de contribuciones a ser pagadas por los socios en la concesionaria de la operación.

La ACT sirve como vehiculo facilitador y desarrolla los proyectos hasta el punto de producir planos preliminares. La ACT cumple con su misión al proporcionar al País las autopistas en cuestión sin necesidad de afectar significativamente su capacidad crediticia. AI atraer capital privado hacia proyectos rentables, la ACT adquiere capacidad adicional para financiar proyectos en otras localidades de Puerto Rico donde las condiciones económicas no permitan al sector privado absorber los riesgos en el grado en que lo puede hacer el gobierno.

Los contribuyentes de Puerto Rico se benefician del modelo de concesión de varias formas. Como ya se ha señalado, el Fondo General recibe aportaciones recaudadas por vía de impuestos sobre las ganancias de la sociedad concesionaria y los gobiernos municipales en que se ubican los proyectos recaudan fondos por concepto de patentes y licencias. El cobro del peaje es una forma efectiva para distribuir de forma equitativa y justa el coste de las obras de infraestructura hacia quienes las utilizan, es decir los usuarios, en el momento en que las utilizan. De esa forma, no se penalizan los contribuyentes que no hacen uso de las instalaciones, o que las utilizan con poca frecuencia. También pagan los usuarios no residentes que utilizan las instalaciones mientras permanecen en Puerto Rico.

Los usuarios de las instalaciones se benefician puesto que el esquema de financiamiento provee, a través del contrato de concesión, para que el mantenimiento de las instalaciones y su operación se realice siguiendo estándares que típicamente no son observados en las instalaciones administradas por el estado. Los usuarios adquieren una instalación de acceso controlado que descongestiona las vías alternas a un coste fijo a precios constantes del año base, pues mediante formula de revisión tarifaría el peaje se ajusta al ritmo de la inflación.

La tarifa de peaje se determina como resultado neto de la relación entre varios factores que tienden a minimizarla. El más importante y obvio es, por supuesto, la relativa elasticidad de la demanda por el uso de las instalaciones. El peaje, siendo un precio, impacta sobre el volumen de transito de forma inversa a la tarifa establecida. Por lo tanto, existirá un nivel para la tarifa que permita un recaudo máximo; un nivel tarifario en exceso de ese nivel reduce el volumen más que proporcionalmente y, por lo tanto, impacta negativamente la recaudación total.

El contrato de concesión provee para proteger al concesionario de la eventualidad de cambios en ley. Específicamente, cambios que pidieran conllevar efectos negativos sobre la concesión. De ahí que se reconozca la probable necesidad de renegociar ciertos aspectos del contrato. Por ejemplo, se establece un convenio referente a la posible construcción, por parte del gobierno, de instalaciones competitivas que puedan impactar negativamente la rentabilidad básica del proyecto.

Los incentivos económicos dirigidos a estimular la operación eficiente y las reservas que se incorporadas para proteger a los tenedores de bonos de riesgos irrazonables, se reflejan favorablemente sobre el costo de la financiación de este tipo de proyecto. Este factor de previsión reduce significativamente los riesgos que emanan de la incertidumbre. El coste de operación se ve reducido como resultado de la incorporación de incentivos que tiene el operador para ser eficiente. Dichos incentivos se introdujeron por vía de un elemento de participación en los ingresos que se produzcan en exceso de aquellos que constituyen la rentabilidad básica esperada.

Otro de los objetivos alcanzados a través del concepto de concesión es la rapidez con que los proyectos pueden realizarse. De esta forma se generan economías en el costo de adquisición de servidumbres, en el costo de construcción y en los costos financieros. Estos objetivos pueden alcanzarse en un marco de tiempo que no se acopla con facilidad a los esquemas normales de la Autoridad. Ejemplo de ello es que la PR-66 ha estado dormitando por 17 años. Las mejoras a la Avenida Baldorioty habían estado en suspenso por un número similar de años.

6.4          Elementos de la Financiación del Proyecto A

A continuación se comparan los costos y beneficios de la financiación del proyecto de privatización del puente Teodoro Moscoso siguiendo las pautas de los acuerdos negociados y comparándolos con una financiación típica colocada en el mercado de capital exento de los EE.UU.

Tradicionalmente la ACT obtiene financiación para sus proyectos en el mercado de capital exento de los EE.UU. conocido como US Code 103. De partida, es claro que, bajo condiciones iguales, prima facie el coste asociado a la financiación de un proyecto en el mercado de bonos exentos de los EE.UU. (Mercado 103) es menor que su financiación en el mercado de capital local y con inversión de capital privado, aun con una participación importante de fondos 936 (que ya no están disponibles). No obstante, con el fin de llegar a una conclusión justa en cuanto a costos y beneficios en el caso de este proyecto, existen factores importantes que forman parte integrante de la estructura total del coste de la financiación, y condiciones especiales, que deben considerarse al comparar las alternativas que ofrecen ambos mercados.

Cuatro factores resultaron de especial importancia:

  1.  En este proyecto una participación de capital aportado por los concesionarios hace que la financiación sea menos del 100 por ciento del coste de construcción (más los costos indirectos asociados).
  2.  Mediante el esquema de financiación privada, el gobierno de Puerto Rico logra la construcción y la financiación de un proyecto de carreteras de gran envergadura sin afectar significativamente la capacidad crediticia de la ACT.
  3. Dado que la financiación se realiza en el mercado de Puerto Rico, el BGF no sufre efecto menguante alguno sobre su capacidad para emitir deuda adicional por esa magnitud a favor de otra agencia del ELA en el mercado exento de bonos municipales de EE.UU.
  4. La ACT había estado limitada en su flexibilidad para con la política en referencia a los derechos de peaje en las autopistas por una práctica tradicional de subsidio. Dicha política del gobierno se reflejó en la constancia nominal de las tarifas (y en su reducción real) hasta 1991 en que fueron revisadas.  Mientras persista una política de subsidio, existirá una diferencia estructural entre la capacidad generatriz de ingresos por concepto de peaje en un proyecto realizado por la vía de la financiación tradicional de gobierno vis a vis la que impone la disciplina que ejerce el mercado sobre el sector privado.

La tarifa de peaje constituye el precio que paga el usuario por el derecho de utilizar un tramo predeterminado de la autopista en un vehiculo de características predefinidas. El volumen de tránsito en las autopistas depende de la elasticidad relativa de la demanda. La elasticidad relativa es función de la tarifa de peaje y de las condiciones que puedan ofrecer las rutas alternas. La tarifa de peaje constituye el elemento más neurálgico en términos políticos de los proyectos de este tipo. En Puerto Rico las tarifas de peaje establecidas por la ACT en las autopistas se han establecido a niveles subsidiados. Ese patrón provoca una percepción de la comunidad en contra de tarifas que reflejen adecuadamente los costes de los proyectos.

La diferencia estructural que se señala en (iv) arriba se convierte en un déficit operacional que es, en última instancia, financiado por los recaudos provenientes de los arbitrios sobre la gasolina. En tanto y en cuanto los mismos no sean pignorados, quedarán libres para ayudar a financiar u operar otros proyectos de prioridad para el sector público. Ahora bien, de no ser suficientes para cubrir las operaciones y el mantenimiento, la calidad del servicio y la vida útil de las instalaciones sufre.

La opción de financiación por el canal tradicional conlleva, además, el coste de oportunidad que representa la pérdida de impuestos sobre las ganancias durante la operación y los ingresos provenientes de la distribución de excedentes de la que participaría la ACT.

Los factores anteriormente enumerados constituyen un conjunto parcial a ser considerado realizarse se desea una justa comparación entre las alterativas de financiación.

6.5          Elementos de las Bases de Acuerdo Proyecto A

Se ha señalado anteriormente que tanto el documento de bases de acuerdo, así como el contrato de concesión, incorporan incentivos que actúan para balancear los intereses de todas las partes y producir así un negocio óptimo para Puerto Rico.

El coste de construcción del Teodoro Moscoso no era conocido con certeza previa la etapa de construcción. Un factor importante que explica ese dato surge de la incógnita que surgía del estimado de profundidad a que tendría que hincarse los pilotes que sostienen la estructura. Para salvar las dificultados que planteaba inicialmente la determinación del coste de construcción, las partes acordaron, durante las conversaciones que produjeron las bases iniciales de acuerdo, un precio máximo garantizado (PMG) para el Proyecto A. El Proyecto A que comprende el puente y sus accesos según establecidos en los planos esquemáticos. El PMG se estableció en $90 millones, a precios constantes de 1990.[6] La construcción estaría sujeta a procesos de control de calidad que asegurasen que los códigos de diseño y las normas de construcción cumplieran con todos los requisitos de una instalación de servicio público; así como a un proceso de auditoria de costos para comprobar el coste de construcción ex post.

APR realizó una inversión de capital propio en el proyecto equivalente al 10 por ciento del costo de construcción. La financiación del balance del capital requerido se obtuvo a través de la colocación de varios instrumentos en el mercado de capital local de Puerto Rico. La estructura de términos diseñada por PaineWebber incluyó bonos sin cupón (bonos que no generan pagos previos a su término de redención) y bonos de serie. Tanto el mercado de fondos 936, como el mercado local de instrumentos de ingreso fijo a largo plazo fueron proveedores de capital en este diseño. El diseño de la estructura de deuda estuvo dirigido a resolver el problema que caracteriza los proyectos de esta naturaleza. Es decir, la generación de flujos de caja insuficientes durante los primeros años de operación.

Cada una de las fuentes de capital que suplían los requisitos de este proyecto perciben un rendimiento determinado por el riesgo aceptado, y por consideraciones asociadas a los impuestos que rigen, en el mercado en el que se obtiene el capital. El coste de capital del proyecto está dado por el promedio ponderado del costo asociado a los distintos componentes de la estructura de deuda. El costo de la deuda financiada a largo plazo mediante bonos de serie en el mercado de Puerto Rico, emitidos a través de la ACT como obligaciones limitadas que no gravan su capacidad financiera ni crediticia pero que permiten exención contributiva local, era, por supuesto inferior al capital obtenido mediante venta de instrumentos de plazo intermedio en el mercado 936. El componente de capital de riesgo subordinado, suplido por los socios a modo de inversión, es el de mayor coste, pero, a su vez, es el de menor proporción en la estructura de capital del proyecto. Todos los componentes del coste de capital resultan de fuerzas de oferta y demanda que se resuelven en los mercados que lo suplen. Las diversas combinaciones que pueden configurar estructuras de capital alternativas conllevan distintos conjuntos de ventajas y desventajas para los diversos intereses en juego. Esta realidad objetiva provocó interrogantes en torno a las bases de acuerdo.  A continuación se analizan las de mayor relevancia.

6.6          Una Tasa de Rentabilidad Razonable

Dadas las condiciones que caracterizan el proyecto de privatización del Teodoro Moscoso, la tasa máxima de rendimiento interno (sobre el capital propio) luego de impuestos luce razonable.[7] A fin de demostrar que esta aseveración es correcta, se discute primeramente la cuestión de cuál es el rango de variación de la tasa de rendimiento interno (TIR) considerado como razonable en este caso. Para esto servirá la experiencia en proyectos que nos puedan indicar unos parámetros sobre los cuales basar la adecuacidad del TIR para la experiencia de los proyectos de privatización en Puerto Rico.

La porción de capital que aporta el concesionario conlleva un umbral para rendimiento base (no garantizado), luego de impuestos, de 19.0 por ciento. En comparación con otras alternativas de inversión de riesgo similar, la tasa de rentabilidad negociada resultó ser razonable en el mercado de Puerto Rico.

Sirve de referencia la tasa de beneficio razonable de las compañías de servicio público que no tienen los mismos riesgos de mercado que otras empresas privadas. Sirve de base una decisión del Tribunal Supremo de los EE.UU. La misma permite determinar lo que el más alto Tribunal ha considerado un rendimiento razonable para empresas de servicio público. Como se verá más adelante, en este caso en particular, dos empresas de servicio público analizadas por el Tribunal, v. gr., Duquesne y Penn Power, estaban autorizadas a obtener tasas de rendimiento que podrían ir desde un 11.6 hasta un 16.1 por ciento –dependiendo de la base de capital utilizada para el cómputo.

En el caso del Proyecto A en Puerto Rico, el documento que estableció las bases de acuerdo para negociar el contrato de concesión contemplaba un TIR base de 18.0 por ciento. Este fue luego revisado a 19.0 por ciento durante las negociaciones del contrato de concesión, dado que la fórmula para la distribución de los ingresos excedentes que el documento de bases establecía como fija durante el término de concesión, fue modificada. La porción a distribuirse al concesionario, luego de alcanzar el rendimiento total (base más incentivo) se redujo de un 40 por ciento del excedente, a un 15 por ciento. Para compensar, el rendimiento total (base más incentivo) se estableció, entonces, en 22 por ciento.

Volviendo al caso de Duquesne y Penn Power, luego de incurrir en costos para el desarrollo de plantas nucleares, que en definitiva no entraron en uso, la Comisión de Servicio Público de Pennsylvania no permitió a esas empresas reflejar en las tarifas por electricidad los costos incurridos en el desarrollo de las plantas nucleares. Como resultado de esa decisión, la tasa de rendimiento de Duquesne y Penn Power se afectó negativamente, aunque en cuantía relativamente pequeña, v. gr., menos del medio del uno por ciento.

El Tribunal Supremo de los EE.UU. ha establecido que, en la fijación de tarifas, la cuestión fundamental para determinar si ha habido una confiscación de facto de la propiedad, prohibida por la Constitución, es el resultado final de la medida tarifaria. Por ejemplo, la decisión de no considerar los costos de las plantas nucleares en la determinación de las tarifas eléctricas, ejerció un efecto mínimo sobre la tasa de rendimiento de las empresas afectadas, por lo que el Tribunal decidió que, en ese caso en particular, no estaba justificada una revisión de la decisión administrativa sobre tarifas.

La decisión del Tribunal Supremo, permite inferir que, para una empresa de servicio público, un rendimiento de 11 por ciento a 12 por ciento sobre el capital invertido, y de 15 por ciento a 16 por ciento sobre el capital de los accionistas, representa un rendimiento razonable.[8] En el caso de las empresas de servicio público, el Tribunal Supremo admite que el riesgo es mucho menor que en una empresa privada convencional, cuando específicamente consigna en su decisión lo siguiente:

  • ¨Utilities are virtually always public monopolies dealing in an essential service, and so relatively immune to the usual market risks.¨

En consecuencia, si el Tribunal Supremo considera razonable tasas de rendimiento sobre el capital de accionistas de 15 por ciento a 16 por ciento para empresas de servicio público, que según el propio Tribunal son empresas de poco riesgo, tendría lógicamente que admitirse que las tasas de rendimiento razonable para empresas que confrontan un mayor riesgo, como sería la concesionaria en el caso que nos ocupa, excederían de los niveles establecidos como razonables para empresas de menor riesgo.

En primer lugar, debe señalarse, que la concesionaria que diseñó, construyó, opera y mantiene el Teodoro Moscoso lleva a cabo una operación que no representa, en modo alguno, un monopolio. El acceso que provee el puente es una alternativa a los accesos en existencia. La operación de la vía compite con las alternas existentes en función del tiempo ahorrado, costo relativo de transportación (combustible y desgaste del vehiculo), comodidad, seguridad y calidad.

En segundo lugar, la concesionaria incurrió en riesgo al incursionar en un mercado nuevo que conlleva un riesgo empresarial no aquilatado por experiencias anteriores en Puerto Rico. De hecho, en los proyectos de mayor envergadura que prenegociados en los EE.UU., es decir los cuatro proyectos de California, se reflejaba la estructura de rentabilidad exigida por el mercado de forma clara y evidente. Antes de comenzar las negociaciones en California la firma Price Waterhouse, el consultor financiero de Caltrans, realizó un estudio de inversiones comparables en términos de su rentabilidad. Los cuatro proyectos de privatización de autopistas que se negociaban en California a principios de la década del 1990 y que estaban en la etapa de alcanzar acuerdo preliminar mostraban una gama de tasas de rendimiento que variaba desde 17.0 hasta 21.25 por ciento. Price Waterhouse concluyó que el rango pertinente para rendimientos aplicable a estos proyectos estaba entre un 17.0 a un 23.0 por ciento, luego de impuestos. La Tabla 2 del Anejo presenta una comparación de factores financieros pertinentes a los acuerdos negociados para aquella época con los consorcios de los proyectos en California.[9]

6.7          Opciones Evaluadas para Viabilizar la Financiación

El documento “Bases de Acuerdo” para la negociación de la concesión del Proyecto A se estableció sobre una filosofía dirigida a introducir incentivos positivos que indujeran a las partes a buscar soluciones que resultaran en una operación eficiente porque les convenía de propio interés. Es decir, que los mecanismos de control preferidos fueron aquellos que surgieran automáticamente, al cada parte buscar su lógico beneficio. Para cada acción de apoyo, o a cambio de cada concesión, se buscó una contraparte de valor aproximadamente equivalente.

Consiente de la política de subsidio de las tarifas que mantenía el gobierno y del ataque político que atraía el proyecto, la ACT buscaba mantener la tarifa de peaje lo más baja posible. Esa restricción se confrontaba con el coste incierto de construcción y con el coste financiero del proyecto ante un tránsito vehicular estimado conservadoramente. Por ello, se contempló, un apoyo de la ACT al proyecto de forma que se lograra estabilizar el flujo esperado de caja durante los primeros años y, de esa forma, reducir y distribuir el riesgo con el objetivo de minimizar el costo de la financiación.  A cambio de su apoyo, la ACT podría obtener una participación substancial en los ingresos generados por el proyecto. En la medida que el coste de financiación se reduce, la participación de la ACT en el flujo disponible para distribución se realiza más temprano en la vida de la concesión. Se estudiaron varías alternativas de apoyo. Originalmente se contempló utilizar una carta de crédito para realzar el atractivo como inversión del proyecto ante los potenciales compradores de bonos. La carta de crédito, no obstante, es un elemento costoso. De ahí que la alternativa fue complementada parcialmente por una posible garantía de transito. Esta alternativa se explica en detalle en la próxima sección de este informe.

6.7.1     Garantía de un Mínimo de Tránsito Vehicular

A lo largo de las negociaciones mantenidas entre ACT y APR para llegar a la firma del contrato de concesión se consideró la conveniencia de establecer una formula por la cual la ACT garantizara unos ingresos mínimos por concepto de peaje.[10] A continuación se explican los alcances del mecanismo de garantía que se contempló y que fue descartado al  confrontar objeciones de carácter legal. Luego se discute una alternativa que resultó ser atractiva, ya que obviaba inconsistencias con la Ley de la ACT, según enmendada.

Las razones para considerar la una garantía de tránsito mínimo fueron las siguientes:

  1.  Las previsiones de tránsito sobre el puente fueron realizadas por Vollmer Associates, una firma de consultaría de prestigio mundial especializada en temas de tráfico, contratada por la ACT y no por el concesionario potencial. Vollmer ha participado en la mayoría de los proyectos de privatización de autopistas que se están realizando en EE.UU. El estimado de tránsito y los recaudos proyectados son requisitos de la financiación. Los realizados por Vollmer y firmas análogas son certificados e incluidos en los estudios de viabilidad que se presentan como documentos financieros requeridos para la venta de los bonos que financian instalaciones de tránsito. Para la financiación del estos proyectos, los estimados de tránsito son fundamentales para lograr una recepción favorable de los bonos en el mercado, pues los instrumentos están respaldados por ingresos a ser generados por el tránsito previsto, a la tarifa de peaje establecida. 
  2. EI estudio de previsiones de tránsito para los proyectos (A y B) fueron realizados con la habitual prudencia de Vollmer Associates y contemplaron que el tráfico se situaría a niveles de  22,000 vehículos por día sobre el puente, desde el comienzo de la explotación, superándose los 25,000 vehículos por día para el 8vo año.
  3.  AI estudiar la viabilidad del proyecto,  sin embargo, APR había basado sus proyecciones financieras en un volumen de 25,000 vehículos diarios como el mínimo aceptable que permitía generar ingresos suficientes para cubrir: 1) la operación y mantenimiento; 2) pagar la deuda; 3) generar un exceso de cobertura sobre el servicio de la deuda que satisficiera a los bancos que consideraron otorgar una Carta de Crédito; 4) recuperar el capital invertido; y 5) producir un rendimiento razonable sobre la inversión.

Ante la diferencia entre los estimados de tránsito, y como resultado de las razones señaladas, la ACT consideró anticipar a APR el complemento de tránsito hasta un ingreso equivalente al que hubiese producido un promedio de 25,000 vehículos por día. Se estudió para ello un mecanismo de garantía de tráfico.

El mecanismo de garantía de tráfico mínimo contemplaba que, de ser conforme con la Ley y con el documento de fideicomiso que limita a la ACT, ésta garantizaría a APR un tráfico diario de 25,000 vehículos. En el caso de que fuera necesario, la ACT pagaría la diferencia entre los peajes a recaudarse a base de 25,000 vehículos por día y los que se obtuviesen, según los vehículos que realmente transitaban el puente cada día, aplicando siempre en los cálculos la tarifa de peaje existente en cada momento.

Vollmer Associates, que es bueno señalar era considerada una de la más conservadora en sus estimados, produjo proyecciones que permitieron estimar que el riesgo que la garantía de tránsito implicaba para la ACT hubiese alcanzado, en el peor de los casos,  una suma de entre 4 a 5 millones de dólares. En el contexto de la inversión requerida, este riesgo era relativamente pequeño.

El documento de Bases de Acuerdo contemplaba dos mecanismos por los que APR compensaría a la ACT, por los pagos en cumplimiento de la garantía de tráfico, y devolvería eventualmente los importes utilizados. Los mecanismos eran los siguientes:

  1. APR se hacía responsable por la construcción del Proyecto A, a un precio máximo garantizado (el Precio). Si el costo de la construcción fuese inferior al Precio, la diferencia (el Ahorro) se repartiría, por partes iguales, en beneficio de la ACT y APR. La ACT destinaría su parte (50 por ciento) del Ahorro para constituir un Fondo de Reserva para el cumplimiento de la “Garantía de Tráfico” que se había definido anteriormente. El restante 50 por ciento se hubiera dedicado a retirar capital del socio inversor.
  2. APR limitaba su participación en los ingresos netos del proyecto, después de atender al servicio de la deuda contraída, según la siguiente formula: APR retiraría los fondos libres procedentes del proyecto durante los años iniciales de la explotación hasta el límite en que el TIR, después de impuestos, sobre el capital invertido por los socios de APR al comenzar el periodo de explotación, llegase a un nivel acordado (de 18.0 por ciento) sobre dicho capital invertido. Una vez alcanzada dicha rentabilidad, los fondos libres en exceso se repartirían de acuerdo a una distribución por la cual el 60 por ciento se destinaba a la ACT y el restante 40 por ciento se constituya en un rendimiento (de incentivo a una mejor operación) para APR.

Por ende, de haber sido efectiva, una garantía de tránsito hubiera tenido carácter reembolsable, una vez producidos los excedentes operacionales esperados. A cambio, la ACT adquiría un activo equivalente al valor presente del flujo probable de los ingresos futuros de la operación en exceso de aquellos necesarios para amortizar la deuda, confrontar los costos de operación y cubrir el rendimiento máximo negociado sobre el capital propio de los socios dueños de la franquicia (18.0%). El ingreso por concepto de los excedentes se distribuiría en proporción de 60 por ciento para la Autoridad y 40 por ciento para la concesionaria.[11]

De haberse optado por una garantía de tránsito mínimo, bajo ciertas condiciones durante la operación, el gobierno de Puerto Rico y la ACT hubieran percibido ingresos netos cuyo valor presente (VPN) se desglosa de acuerdo la distribución que aparece la Tabla 3 del Anejo.

El acuerdo contemplaba que a lo largo del período de explotación, aun bajo el supuesto de que no se superasen las previsiones de transito producidas por Vollmer Associates, APR compartiría beneficios con la ACT.  El total de fondos que la concesionaria esperaba compartir con la ACT fue estimado en unos $252 millones (con valor presente neto de $68.3 millones).

Adicionalmente, y a lo largo del periodo de explotación, el gobierno del ELA obtendría, según las previsiones, una cantidad de $75 millones por concepto de impuestos sobre la actividad de APR (valor presente neto de $22.4 millones).

Los cálculos se harían a base de semestres coincidentes con las fechas semestrales de pago de los bonos. Las cantidades anuales en el caso de que no se superasen los tráficos previstos por Vollmer Associates y usando, también, las tarifas previstas por dicha firma de consultaría, que la ACT tendría que desembolsar están desglosadas en la Tabla 4 del Anejo y suponen, como máximo, un total de $4.9 millones. En realidad, y según las mencionadas previsiones, la garantía hubiera dejado de tener efecto práctico probable para la ACT a partir del 7mo año de explotación.[12]

6.7.2     Opción de Aportación de Capital por la ACT

EI agente fiscal de la Autoridad, v. gr., el BGF, expresó dudas en cuanto al poder de la ACT, según la Ley enmendada, para otorgar la garantía de tránsito en proyectos de privatización. Se planteó, además, que la garantía constituía una obligación contingente para la ACT. Se estudiaron, entonces, un número de alternativas, dentro del marco establecido por la Ley Numero 4 del 23 de agosto de 1990. Recuérdese que el objetivo de la ACT era mantener la tarifa por peaje lo más baja posible. Dado que la ley aduce a la ATC como socio del concesionario en estos proyectos, se consideraron, por lo menos, dos opciones mediante las cuales la ACT podía aportar al proyecto: 1) participación de la ATC mediante la adquisición por ésta de los derechos de vía y su financiación mediante la emisión de bonos y repago diferido por el concesionario; y 2) condiciones pactadas para contemplar la resolución del contrato y el rescate de la concesión.

A continuación se citan algunos párrafos de la opinión del asesor legal.[13]

  • ¨El articulo 4-A (d) de la Ley dispone que los terrenos y otras propiedades o derechos necesarios para la construcción del puente sean adquiridos por el ELA y puedan ser financiados o no por la entidad privada. Esto contempla la posibilidad de participación por la Autoridad en proyectos de privatización mediante la aportación de dichos derechos, que en el caso del puente sobre la Laguna San José ascienden a unos $5.4 millones.¨
  • ¨Cabe la posibilidad de hacer una emisión de bonos que incluya el pago a la Autoridad de los derechos aportados, pero con carácter diferido, y que dicha cantidad se utilice para cubrir las deficiencias anticipadas en el flujo de fondos durante el periodo inicial de operación debido a deficiencias de tránsito, las cuales se estiman en $3.7 millones.¨
  • ¨Para cubrir la eventualidad de que las proyecciones de tránsito resulten seriamente defectuosas, estimamos que sería legalmente permisible que el contrato de concesión incorporara condiciones resolutorias que resultarían en la adquisición del proyecto por la Autoridad mediante el pago de los gastos incurridos por el privatizador.¨
  • ¨Aunque el mecanismo propuesto es más caro que una garantía debido a que incrementa los costos de financiamiento, supera las objeciones legales presentadas.¨

Posteriormente se concluyó que el lenguaje de la Ley no era lo suficientemente claro en sus disposiciones para que la ACT contribuyera más allá de la adquisición de los derechos de vía y el desarrollo de los planos preliminares. Se introdujo un proyecto de ley para remediar esta dificultad. El proyecto prosperó en la Cámara de Representantes, pero encontró dificultades en el Senado y no se aprobó.

Para no poner en peligro los proyectos de privatización, se optó por que la ACT no hiciera contribución a los mismos y se buscó una alternativa de financiamiento que finalmente satisfizo a todos las partes en el proyecto. Esa alternativa consistió en un mecanismo para la resolución del contrato de concesión bajo ciertas circunstancias específicas. A continuación se discute en detalle el mecanismo de resolución de contrato provisto por el acuerdo que finalmente se concretó en un borrador de contrato entre las partes y que fue ratificado por la Junta de Adjudicaciones.

6.7.3     Rescate de la Concesión

Tomando en cuenta que la ACT pidió a su consultor de tráfico (Vollmer) la preparación de los estimados de trafico vehicular e ingresos que formaron la base utilizada por APR (un inversionista privado) para demostrar la viabilidad económica y financiera del proyecto y, ante las dudas de carácter legal para que la ACT ofreciera una garantía de tránsito, se diseño un mecanismo alterno que permitió atender las preocupaciones de todas las partes referentes a los años iniciales de la operación del Teodoro Moscoso. El mecanismo está contenido en el Artículo XI del Contrato de Concesión. El mismo consiste en reconocer el derecho del Concesionario a dar por terminado el acuerdo, en su fase de operación y mantenimiento, en la eventualidad que el volumen de tránsito, medido en periodos de seis meses, y en términos del número acumulado de vehículos que hayan utilizado la instalación desde la fecha de aceptación, sea menor que lo establecido por la siguiente progresión:

i)     Si durante los primeros tres (3) años de operación el flujo es menor al 80 por ciento del número de vehículos que fueron estimados por el consultor de tráfico;

ii)    Si durante el periodo comprendido entre el cuarto y el sexto año el flujo acumulado de transito es menor al 85 por ciento del numero de vehículos que fueron estimados por el consultor de tráfico;

iii)   Si durante el periodo comprendido entre el séptimo y el octavo año el flujo acumulado de tránsito es menor al 90 por ciento del número de vehículos que fueron estimados por el consultor de tráfico;

iv)   Si durante el periodo comprendido entre el noveno año y de ahí en adelante el flujo acumulado de tránsito es menor al 100 por ciento del número de vehículos que fueron estimados por el consultor de tráfico, a menos que la cláusula de terminación haya sido ya abrogada por las disposiciones que provee el contrato en la Sección 11.1 (c).[14]

Nótese que la cláusula de terminación muere una vez que: 1) el número de vehículos que utilicen la instalación se sostiene a un ritmo igual o mayor que el previsto por los estimados de transito realizados por el consultor de la ACT durante un periodo consecutivo de cinco (5) años, y 2) el Concesionario y la ACT hayan obtenido una clasificación para los bonos emitidos para financiar la instalación que sea de igual calidad a la clasificación de los bonos de la ACT emitidos bajo la Resolución 68­18, según enmendada. El día que se obtenga tal clasificación, la cláusula de terminación quedaba abrogada y sin efecto. No obstante, la naturaleza de estas disposiciones, el ataque político al proyecto se centró sobre la cláusula resolutoria. El planteamiento político consistió entonces en aducir a esta cláusula del contrato como un ardid que blindaba a APR de todo riesgo en el proyecto. Como se explica en la sección siguiente el discurso político estaba lejos de la verdad.

6.7.4     Medidas de Previsión y Seguridad

Para asegurar su capacidad para cumplir con los compromisos derivados de la cláusula de terminación y evitar efectos adversos sobre las finanzas o sobre las operaciones de la ACT, el contrato establece que la ACT depositaría con el fideicomisario nueve $9,000,000 en una cuenta de plica que devengaría intereses. Dicha cantidad (principal e intereses), proveniente de fondos no comprometidos, era suficiente y servía para rescatar la concesión en caso de que la cláusula de terminación fuera activada.

El contrato establece que, de ser necesario el rescate de la concesión, se le pagará al privatizador la inversión no recobrada, más un 2.5 por ciento de rendimiento (computado antes de impuestos). Por otro lado, la cuenta de plica habría devengado intereses durante el periodo. Por lo tanto, el costo neto de interés para el estado era, en realidad, el 12.5 por ciento, menos impuestos, menos el rendimiento devengado por la cuenta de reserva. Estas condiciones son comparables con coste asociado a un financiamiento de mediano término.

Por supuesto, la ACT venía obligada a asumir la deuda financiera (bonos y “equity“) de la instalación de tránsito de haberse hecho necesario el rescate de concesión.  No obstante, los estimados de tránsito realizados no vislumbran dificultad alguna en que el volumen fuese suficiente para cubrir el servicio de la deuda, la operación y el mantenimiento, así como la cubierta requerida en exceso (“coverage“). Por lo tanto, los ingresos anticipados  provenientes del peaje (dada la tarifa) cubrían los compromisos financieros que surgían de la instalación (cosa que no necesariamente aplicaba a otras instalaciones de transito de la ACT que están subsidiadas por los arbitrios impuestos a la gasolina debido a las bajas tarifas de peaje establecidas anteriormente por la agencia ante la política de subsidio del gobierno.[15]

Se anticipó que el proyecto generará, durante cincuenta (50) años de operación, $2,025 millones de ingreso bruto por concepto del peaje. El tránsito proyectado por Vollmer Associates comenzaba en 22,192 vehículos promedio por día y alcanzaba 30,137 vehículos por día en el año 2024.

La estructura de Fuentes y Usos de Fondos para el Proyecto A se presenta en la siguiente tabulación:

Fuentes y Usos de Capital Proyecto A

El tránsito proyectado genera suficientes ingresos para pagar por el proyecto, incluyendo el capital aportado originalmente por el privatizador. De hecho, aun en el peor de los casos, con un transito realizado en un 60 por ciento de la proyección de Vollmer Associates, se generarían suficientes ingresos para pagar la deuda financiera. Por lo tanto, aun en el caso de que la concesión hubiese tenido que ser rescatada, la ACT recuperaría la cantidad ($9,000,000 más intereses) requerida para el rescate, aunque probablemente en un horizonte de tiempo más largo que lo que pueda ser aceptable a una empresa privada.

Queda claro que el impacto financiero sobre las operaciones de la ACT, en la eventualidad de que la cláusula de terminación hubiese sido activada por APR y cumplida por la ACT, hubiese sido insignificante, si alguno. Ello es así debido a lo provisto en el mismo contrato para evitar que la ACT confrontase un riesgo que no le corresponde de acuerdo al concepto sobre el cual se ha diseñado la estructura financiera de la iniciativa.

6.7.5     Elementos de la Estructura Financiera

La estructura financiera finalmente utilizada para desarrollar el proyecto contiene los siguientes puntos que merecen realce.

La determinación inicial del costo de construcción fue un tema de mucha discusión entre los ingenieros del grupo de consultores y asesores en privatización denominado ¨Privatization Management Consultant¨ (PMC) y los de ACT debido a que, por la naturaleza del proceso, no se contaba con planos finales durante el periodo de negociación.[16] Para salvar este obstáculo, se acordó un precio máximo garantizado (PMG) para el proyecto.

El coste de construcción estimado al emitirse los bonos ascendió a $94.4 millones. El proyecto fue financiado por medio de una emisión de bonos (en una combinación diseñada para aliviar los flujos de pago durante el periodo de despegue de la instalación) montante a $116.8 millones y una aportación de capital del concesionario de $9.4 millones.

ACT invertía capital propio (“equity”) en una cantidad equivalente al 10 por ciento de la del capital requerido. Nótese que el coste real de construcción podía variar respecto al PMG establecido de antemano en $83,000,000 –a precios de 1990.[17] Si la variación era sobre ese estimado, ACT estaba obligada a cubrir la misma con capital propio adicional. Si, por el contrario, el coste resultaba ser inferior al PMG, los ahorros servirían para retirar capital invertido (“equity”), en primera instancia, y deuda (bonos), en segunda instancia. El incentivo para mantenerse por debajo del PMG era claro.

El acuerdo negociado entre las partes sufrió ciertas modificaciones durante el proceso de evaluación que tuvo lugar con la Junta de Adjudicaciones. Originalmente, APR recuperaba a través de los treinta y cinco (35) años de operación $20,102 millones atribuibles a la tasa de rendimiento básico de 19.0 por ciento luego de impuestos, más el rendimiento atribuible por concepto de la tasa de rendimiento de incentivo (40 por ciento de los ingresos brutos excedentes luego de impuestos). Esta disposición fue modificada de la siguiente forma. La APR recupera su inversión hasta una tasa de rendimiento de 19 por ciento luego de impuestos. El exceso se distribuirá de acuerdo a la fórmula original de 40/60, pero sólo hasta que el combinado del rendimiento por la rentabilidad base más el rendimiento por incentivo alcance un 22 por ciento sobre el capital invertido por los socios de la concesionaria luego de aplicar la responsabilidad de impuestos. De ese umbral en adelante la fórmula para distribuir el excedente se toma en 15 por ciento para la APR y 85 por ciento para la ACT.

Se proyectó que la operación generaría durante los 35 años de concesión un total de $838.5 millones de ingreso bruto. El servicio de la deuda requeriría $393.2 millones. La ACT recibiría ingresos proyectados de $394.2 millones por concepto de su participación (60 y 85 por ciento) de los ingresos brutos excedentes.[18] El ELA recibiría $43.8 millones.

De resultar certeras las proyecciones utilizadas para estimar los tránsitos, la ACT debó comenzar a recibir ingresos en el año 2002. Si los tránsitos proyectados fueran excedidos por los reales, la ACT recibirá su participación desde una fecha más temprana y viceversa.[19]

7          Progreso de los Proyectos A y B al Comenzar el 1993

7.1          Proyecto A

Al comenzar el 1993 la construcción del Proyecto A y el proceso de privatización para desarrollar el Proyecto B estaban adelantados. El trabajo realizado había progresado sustancialmente en los aspectos críticos económicos y de financiación, diseño, permisos, identificación de parcelas y propietarios, y en asuntos sensitivos relativos al impacto medioambiental. La próxima etapa del proceso consistía en la reanudación de las negociaciones luego de concluido el período de transición entre administraciones. Como se llevó a cabo en el Proyecto A, el PMC procedería a completar el diseño preliminar, ayudaría a obtener los permisos y los derechos de vía. De igual forma, los consultores legales de ACT redactarían un borrador de contrato de concesión. Todo esto contaría con el beneficio de la experiencia producto del Proyecto A.

7.2          Proyecto B

En enero de 1993 la ACT había contratado la empresa que prestaría servicios de apoyo  (PMC) para viabilizar el Proyecto B, como lo había hecho con el Proyecto A. El PMC había completado un informe conceptual de ingeniería y había terminado el 60 por ciento del diseño preliminar requerido por ley. Además, se había sometido una declaración preliminar de impacto ambiental para su evaluación y aprobación. El PMC había identificado las parcelas que serían afectadas por derechos de paso. La ACT y APR negociaron y llegaron a unas bases de acuerdo que fueron firmadas en diciembre de 1992. El proyecto rendía resultados de viabilidad económica y financiera positivos, según el plan preliminar de financiación preparado por la firma PaineWebber. Al igual que para el Proyecto A, los volúmenes de transito que sostienen la demanda anticipada fueron inicialmente preparados por Vollmer Associates.

7.3          Elementos Críticos de las Bases de Acuerdo del Proyecto B

Existen varias alternativas conceptuales para estructurar regímenes de concesión. Las bases de acuerdo negociadas entre APR y la ACT contemplaron que para el Proyecto B se adoptaría un esquema similar al implantado en el Proyecto A. Es decir, como una variante denominada BTO (¨Build, Transfer, Operate¨). Bajo ese enfoque, la APR sería responsable del diseño final, construcción, operación y mantenimiento del proyecto. Mientras tanto, la ACT sería responsable de obtener todos los derechos de paso y permisos de manera que APR pueda cumplir con los plazos de construcción prefijados.

A partir del informe conceptual de ingeniería disponible en ese momento, las partes acordaron un precio máximo conceptual (PMC) de $220 millones (a precios de 1992) que serviría de base para calcular el PMG. La inversión requerida se estimó en $254 millones a precios de 1992. La inversión requerida incluye el coste de diseño final, construcción, control de calidad. A ese monto se añadiría el coste de la financiación interina (intereses y reservas) necesarios durante la construcción y la financiación final (emisión de bonos).

APR será la única responsable de la deuda. La única fuente de pago para la deuda será los ingresos producto del peaje. La APR aportaría el 10 por ciento de la inversión y gestionaría la financiación del balance. APR aportaría, además, aquellos costes en exceso que sean de su responsabilidad.

Los ingresos de la concesión se derivan fundamentalmente del volumen de tránsito a la tarifa de peaje establecida y en menor grado de intereses devengados por fondos depositados en reserva.

La tarifa de peaje contemplada en las bases de acuerdo era de $1.00 en las dos barreras principales y de $0.50 en las barreras de las rampas. El viaje completo a lo largo de la autopista sería de equivalente a $2.00. Se acordó que la revisión se realizaría anualmente en función del comportamiento del índice de precios al consumidor para todas las familias computado y publicado por el Departamento del Trabajo del ELA.

Recuérdese que la TIR de un proyecto de inversión se define como la tasa de descuento que iguala el valor presente del flujo futuro de beneficios netos a ser generados por el proyecto al monto de la inversión requerida. En teoría, el inversionista compara esa tasa de rendimiento con la anticipada en otros proyectos de igual riesgo y se decide a favor de acometer la inversión si la tasa de rendimiento es igual o mayor que el estimado para la próxima mejor alternativa. En otras palabras, el TIR es la tasa mínima necesaria para provocar que el inversionista venza su aversión natural al riesgo y se aventure a decidir colocar capital propio en un proyecto.

Las bases de acuerdo pactadas para el Proyecto B, contemplaban que, al final de cada año,  luego de pagar los costes de operación y mantenimiento, el servicio de la deuda, y de proveer los fondos de renovación, reposición mejoras, y los fondos de reserva, los socios de concesionario retirarán la cantidad disponible hasta alcanzar una TIR del 19 por ciento (después de impuestos) sobre el capital que han aportado. Posteriormente usarían el 50 por ciento del dinero disponible para pagar la deuda hasta que la misma sea liquidada y retirarán el restante 50 por ciento. Una vez la deuda sea liquidada, repartirán el dinero disponible con la ACT a razón de 50 por ciento para cada parte.

Nótese que las bases de acuerdo del Proyecto B no contemplaron nunca garantías de volumen de tránsito, ni cláusulas especiales que permitieran a APR retirarse del la concesión por razón de volúmenes de tránsito insuficientes durante los años iniciales de operación.

8          Conclusión

Al comenzar el 1993, la administración del ex gobernador Rafael Hernández Colón había logrado llevar a la etapa de construcción un acuerdo de concesión con Autopistas de Puerto Rico (APR) que contemplaba dos proyectos de autopista de peaje: un puente sobre la Laguna San José, que daría acceso al aeropuerto internacional Luis Muñoz Marín (Proyecto A) y una autopista (Proyecto B) de 21.6 Km. que trascurriría desde Cupey, en Río Piedras, hasta la intersección de la PR-3 con la PR-188, al este de Canóvanas. Dicha autopista, denominada PR-66, continuaría eventualmente hacia el este para conectar a San Juan con Fajardo.  La concesión del diseño, construcción, operación y mantenimiento del Puente Teodoro Moscoso resalta como ejemplo exitoso del régimen de concesión de instalaciones de puentes y autopistas financiadas con capital privado.  

Bajo la gerencia nombrada por el ex gobernador Pedro Roselló, el DTOP y la ACT, se retractaron de los acuerdos base previamente negociados con APR. Desde su arribo, en 1993, la administración entrante dilató el proceso de negociación que había sido adelantado por la administración anterior.  El proceso estaba dirigido a concertar un acuerdo de concesión con APR para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de la autopista PR-66. Para ello se habían negociado bases de acuerdo. Desde 1994 la ACT había detenido las negociaciones para todo propósito práctico.  De esa forma la ACT ignoró su compromiso de negociar de buena fe durante el período previsto por el documento de bases de acuerdo pactado a finales del 1992.

En febrero de 1997 la ACT notificó oficialmente a APR de su determinación de no proseguir con el proceso de negociar la concesión del Proyecto B.  El Secretario de Transportación ofreció entonces como motivación para su decisión que el interés público sería mejor servido si la PR-66 se diseñaba y construía revirtiendo su desarrollo al proceso tradicional de financiación y construcción y no bajo el régimen de concesión.  La realidad de los eventos demostró que esa decisión fue dañina para todas las partes envueltas. En particular, el interés público sufrió porque el desarrollo del proyecto se detuvo y su construcción se dilató por espacio de una década.

Como resultado de la decisión del DTOP y de la ACT, los beneficios directos del Proyecto B no se hicieron realidad dentro del tiempo previsto. Las vías que transcurren paralelas al corredor de la PR-66 continuaron en estado de congestión cada vez más intensa. La contribución que haría la autopista al desarrollo de la región noreste de Puerto Rico no se pudo hacer realidad.  La actividad económica que había sido anticipada como resultado de la construcción y operación de la autopista no se pudo concretar. Los usuarios potenciales de la autopista no pudieron aprovechar los beneficios derivados de su uso y continuaron sufriendo la pérdida de tiempo, el deterioro de sus vehículos, el coste de combustible y la inferior calidad de vida que se derivan de las condiciones prevalecientes ante la ausencia de la instalación.

Más aun, los efectos intangibles de la determinación del DTOP y de la ACT son graves. Al no cumplirse por la administración entrante los acuerdos que institucionalmente se habían logrado por la saliente, el DTOP y la  ACT enviaron un mensaje negativo al mercado de capital. Ese mensaje se traduce en la erosión de la confianza con que el sector privado puede negociar con el gobierno de Puerto Rico. Como resultado, es natural que se eleve la percepción de incertidumbre asociada a la financiación de obras públicas con capital privado y se haga así más difícil la acumulación de riqueza nacional.

El DTOP y la ACT han intentado racionalizar su comportamiento aseverando que el contrato de concesión del Proyecto A (Puente Teodoro Moscoso) era leonino porque constituía un negocio sin riesgo para la concesionaria y que APR pretendía replicar las condiciones que supuestamente eliminaban su riesgo en el contrato de concesión del Proyecto B (Autopista PR-66). En este informe se demuestra que ambas aseveraciones son falsas. De hecho, hoy día el Proyecto A se reconoce y se presenta como ejemplo de éxito en todos sus aspectos.

La racionalización ofrecida posteriormente por los ex funcionarios y ex asesores de la ACT para justificar la acción de no negociar y de luego revertir al modelo tradicional de financiación y desarrollo del Proyecto B, con las consecuencias y costos que ello conllevó, no pueden sostenerse sobre argumentos económicos, financieros, ni de ninguna otra índole que no sea una determinación previa contraria al interés público.

A finales del 2006, el gobernador del ELA, Anibal Acevedo Vilá, hizo pública la determinación de extender la PR-66 hacia Fajardo, bajo el régimen de concesión.

El suscribiente participó como miembro del PMC en calidad de asesor del Secretario de Transportación y del Director Ejecutivo de la ACT durante el proceso que puso  en marcha los proyectos de privatización de puentes y autopistas de peaje en Puerto Rico. A base de esa experiencia y de los temas presentados en este informe pericial, así como de las circunstancias y eventos históricos que culminaron en la cancelación de los acuerdos negociados entre la ACT y APR para el desarrollo del la PR-66, el suscribiente concluye que el interés público ha sufrido pérdidas tangibles e intangibles considerables como resultado directo de las acciones equivocadas de la ACT y el DTOP.

ANEJO I Tablas


[1] Véase carta del doctor Carlos Pesquera, Secretario de Transportación, al Dr. José A. Estrada, Presidente de Autopistas de Puerto Rico y Compañía, S. E., del 12 de febrero de 1997. Exhibit 22, Deposición del doctor Carlos Colón de Armas. 

[2] Para complicar aun más la situación, Puerto Rico, como el resto de las ciudades norteamericanas, ha sentido los efectos de cambios en la de la política pública de los EE. UU. El resultado de esos cambios trajo un periodo de retraimiento por parte del gobierno federal en lo que se refiere a la construcción de nuevas vías de comunicación, de reducciones profundas en ayuda a las ciudades, y del retiro de fondos para estimular la construcción de sistemas de transportación colectiva. Puerto Rico, que adoptó con intensidad el patrón de desarrollo suburbano de los EE.UU., y al automóvil como medio de transportación, así como símbolo de status, hoy experimenta los costos y beneficios de haber escogido ese camino.

[3] Las negociaciones no fueron fructíferas al confrontar obstáculos que emanaron de las condiciones del mercado, de las condiciones impuestas por la legislación que la permitía y de la valoración realizada por el consultor Goldman Sachs para establecer el precio de venta.

[4] La legislación de Puerto Rico contempla un proceso de selección de propuestas sometidas por un grupo de empresas. EI proceso se ha denominado subasta negociada ya que los términos contenidos en las propuestas están sujetos a refinamiento y a negociación posterior.

[5] Los beneficios que se derivan del proyecto no se reducen a la adquisición del activo, como se explica más adelante, sino que conllevan una participación real en las ganancias generadas por el proyecto y la recaudación de ingresos por concepto de impuestos.

[6] Ajustes en el diseño preliminar del proyecto permitieron luego definir el mismo de tal forma que el Precio Máximo Garantizado se estableci6 en 83 millones de d6lares. EI proceso de subasta negociada que se estableci6 para estos proyectos permite un proceso de diseño preliminar que ocurre en paralelo con las negociaciones. Este esquema ha demostrado ser de gran utilidad.

[7] La rentabilidad que se espera obtener de un proyecto se computa para propósitos de evaluar la conveniencia de invertir en el mismo, en términos de es aquella tasa de descuento que trae un flujo de ingreso neto generados por el proyecto a su valor presente y lo iguala al monto de la inversión que lo hace posible. A esa tasa de descuento se le denomina tasa de rendimiento interno (TIR). En Inglés, se le denomina ¨internal rate of return¨ (IRR).

[8] Duquesne Light Company and Pennsylvania Power Company, Appellants v David M. Barashch, et al 488 US_, 102 L 2nd 646, 109 S [No. 87-1160] Argumentada el 7de noviembre de 1988, Decisión del 11 de enero de 1989.  Véase Tabla 1 del Anejo.

[9] La ley de California estaba en proceso de ser enmendada en varios aspectos que la harían más parecida a la de Puerto Rico. Específicamente en el aspecto que permitiría que, como en el caso de Puerto Rico, sea el gobierno quien obtenga los permisos necesarios para realizar la construcción.

[10] La forma y condiciones de la otorgación de esta garantía, al ser estudiada por el consejero legal de la Autoridad que formaba parte del equipo del Privatization Management Consultant (PMC) fue descartada por haber dudas de fuera posible dentro de lo estrictamente permitido por la Ley. Explicamos a continuación algunos elementos del esquema de garantía para ilustrar el concepto y proporcionar un historial completo del proceso de negociación.

[11] Estas disposiciones prevalecieron (aunque modificadas) y forman parte del contrato que finalmente se negoció entre las partes. La definición de los ingresos a distribuirse y los métodos de cálculo para obtener los rendimientos forman parte integrante del contrato de concesión.

[12] Para obtener las cifras anteriores, y a efectos de tener cantidades que puedan ser comparadas, se han descontado los resultados de cada año a lo largo del periodo de concesión para traerlos al año 1991. La tasa de descuento utilizada es de 5 por ciento, que equivale a la tasa media de inflación prevista en el periodo de concesión (4 por ciento), más un 1 por ciento para compensar por la preferencia temporal sacrificada.

[13] Véase Carta del Lcdo. Peter J. Trias, Trias, Acevedo & Otero, Asesor Legal al Ing. Jorge L. Bigas, Director Ejecutivo. Autoridad de Carreteras, del 21 de febrero de 1991. Re: Puente Laguna San José.

[14] Se reproduce a continuación, la Sección 11.1. Condition for Termination Option, del Contrato de Concesión que lee como sigue:

 (a) The Authority has caused its traffic consultant to prepare the Traffic Estimate, on the basis of which the Concessionaire has demonstrated the economic and financial viability of the Transportation Facility as a privatized project. Concessionaire shall have the unrestricted right to terminate this Agreement, in its sole discretion (the “Termination Option”), and be compensated therefore as provided herein, in the event that the total number of vehicles that have used the Transportation Facility, computed on a cumulative basis from the Acceptance Date up to the end of every six (6) month period thereafter, is less than the following percentages of the number of vehicles in the Traffic Estimate, computed to the same date on a cumulative basis:

  • ·                     (i) during the first three (3) years of operation from the Acceptance Date, eighty percent (80%);
  • ·                     (ii) during the fourth through sixth years of operation from the Acceptance Date, eighty five percent (85%);
  • ·                     (iii) during the seventh and eighth years of operation from the Acceptance Date, ninety percent (90%); or
  • ·                     (iv) during the ninth year of operation from the Acceptance Date and thereafter until termination of this Agreement or abrogation of the option as provided in Section 11.1 (c), one hundred percent (100%);
  • ·         (b) The Traffic Estimate shall be calculated and accumulated since the Acceptance Date on a semiannual basis to correlate with the Debt Service payments. The actual traffic using the Transportation Facility shall be calculated on the same basis. The Concessionaire shall submit to the Authority monthly reports of the traffic that has used the Transportation Facility during the immediately preceding month, and semester, accumulated since the Acceptance Date as herein before provided.
  • ·         (c) The provisions of this ARTICLE XI shall be in full force and effect during the Term of this Agreement; provided, however, that this ARTICLE XI shall cease to be in effect in the event that (i) the number of vehicles that have used the Transportation Facility for each complete six month period during five (5) consecutive years is at least equal to the number of vehicles in the Traffic Estimate (computed for the same period on a cumulative basis) and (ii) the Concessionaire and the Authority have received in writing a rating for the Bonds which is at least equivalent to A by Standard & Poor’s Ratings Group. On the date such conditions have been satisfied, the Termination Option shall be deemed abrogated and no longer in effect, other than to the extent one or more Sections thereof are used to provide specific remedies under this Agreement.

 

[15] La ACT revisó las tarifas de peaje en todas sus autopistas durante el mes de julio de 1991. EI ajuste permitió que las tarifas recobraran el valor real al momento de que fueran establecidas hace diez y siete años.

[16] El proyecto se realiza sobre bases de un proceso de “fast track” a través del cual los planos finales se trazan, y son revisados por la ACT, simultáneamente con la fase de construcción.

[17] A precios de 1991 el precio máximo garantizado se estima en 87.85 millones de dólares.

[18] Además, luego de concluido el termino de la concesión, y hasta el año 2051, la ACT percibirá un flujo de ingresos estimado en 1,046 millones de dólares.

[19] Dado que los flujos de ingreso se producen en un horizonte de tiempo prolongado, tiene más sentido evaluarlos luego de convertir los mismos a su valor presente. Para ello es menester escoger entre las varias tasas de descuento que pueden utilizarse aquellas que mejor reflejen la posición de las partes asumen frente al riesgo y frente al tiempo. Para propósitos ilustrativos exclusivamente, La Tabla 5 del Anejo presenta un ejercicio de valoración simulada del Proyecto A de la concesión. Se utiliza una tasa de 12 por ciento para valorizar el flujo privado de ingresos después de impuestos. En el caso del gobierno se utiliza una tasa más baja. Para ello se ha escogido un 8.18 por ciento. A base de esas tasas de descuento se logra una valorización del negocio para ambas partes.

[20] En los años subsiguientes los tráficos previstos por Vollmer Associates superaron siempre los 25,000 vehículos al día (9.125 millones de vehículos por año).